GCNR研报 | 新年特稿: 2026年全球气候政策形势分析与展望进入2026年，全球气候治理正经历一次深刻的结构性转折。以《巴黎协定》为框架的长期目标体系，已不再是政策讨论的核心，取而代之的是各国能否将承诺转化为可执行、可融资、可监管的现实行动。气候政策正由“共识塑造”转向“执行检验”，并由传统环境议题，全面嵌入经济治理、产业布局与地缘竞争的核心逻辑之中。减排不再仅具有道义属性，而是被系统性重构为国家竞争力、工业主权与金融定价能力的重要组成部分。在这一背景下，2026年成为检验全球气候治理有效性的关键节点。制度是否真正落地，资本是否能够持续跟进，技术是否形成规模化能力，规则是否产生跨境外溢效应，均将在这一年集中显现。基于对113个国家最新提交的国家自主贡献（NDC3.0）的综合评估，全球气候行动在紧迫性与实际执行力度之间仍存在显著错配，1.5℃目标已进入高度风险区间。 从减排幅度看，现有承诺与政策路径预计到2035年仅能使全球温室气体排放量较2019年水平下降约12%，而实现1.5℃温控目标所需的降幅约为60%。这一显著的“减排差距”表明，全球气候治理在时间与规模两个维度上均明显滞后。从温升路径看，若各国仅维持当前已明确实施的法律与政策，全球升温轨迹仍可能指向约2.8℃的高风险区间，远高于《巴黎协定》的控制目标。这一现实正在削弱国际社会对渐进式转型路径的信心。在此背景下，气候政策的重心开始出现结构性偏移。越来越多国家将关注点从单一的排放“减缓”，转向更具防御属性的“韧性建设”与“适应能力提升”。能源系统抗冲击能力、关键原材料与基础设施安全性，以及极端气候条件下的社会与经济稳定性，被提升至与减排同等重要的政策层级。气候治理由此从理想化的路径优化问题，转变为现实约束下的风险管理问题。到2026年，气候政策已不再作为独立的环境议题存在，而是深度嵌入国家安全、产业竞争与经济韧性的核心决策框架，呈现出明显的治理范式转移。首先，气候政策正在实质性地演变为工业政策。在主要经济体中，气候行动的主导权逐步由环境部门转移至财政、产业与经济安全部门。绿色补贴、碳边境调节机制、低碳技术标准以及本地化要求，构成新的政策工具组合。减排不再仅是履约义务，而被用于重塑产业链布局、筛选贸易伙伴并确立未来竞争优势。其次，能源安全与脱碳目标正在被重新排序。在地缘政治冲突频发、全球供应链不稳定性上升的背景下，能源供应的“绝对稳定性”被置于优先位置。发达经济体重新审视核能在基荷与系统稳定中的战略价值；中国等国家则通过推进“能源强国”战略，将能源转型与经济安全、产业升级进行统筹考量。脱碳不再以牺牲安全为代价，而是在安全约束下寻求最优解。再次，2026年被广泛视为气候政策的“执行元年 ”。政策成效不再以文本承诺衡量，而是通过一系列可量化、可审计的物理指标加以检验，包括电网是否按期扩容、关键矿产供应是否落实、氢能与储能基础设施是否真正进入建设阶段。这标志着气候治理从“说得好”向“做得到”的实质性转折。2026年举行的COP31在组织架构与议程设置上，集中反映了全球气候治理权力结构的再平衡趋势。会议采用“双主席”模式，土耳其作为物理东道国承办会议，澳大利亚担任谈判主席。这一跨亚欧与大洋洲的安排，旨在弥合传统南北分歧，并在新兴经济体、资源型国家与发达经济体之间建立新的协调机制。贝伦气候大会（COP30）达成的一揽子政治成果之一，就是发出了在2035年前将全球气候适应资金总量在2025年基础上增加两倍的政治信号。“全球南方”的议题权重在2026年显著上升。与损害基金（FRLD）的实质运作将成为本届大会核心议题。根据“巴巴多斯实施模式（BIM）”，首批约2.5亿美元赠款预计将在2026年底前完成拨付。南半球国家的诉求已由原则性承认，转向资金流入的透明性、可预测性与可规模化，标志着气候正义议题进入执行阶段。与此同时，澳大利亚借助COP31强化其“清洁能源出口超级大国”的战略地位 ，并推动对“太平洋韧性基金（PRF）”的资金承诺，将气候适应直接与岛国生存权和地区稳定挂钩。这表明，气候治理正日益成为区域影响力与地缘战略的重要组成部分。总体来看，2026年的全球气候格局正由增长、韧性与竞争三重逻辑共同塑造。气候目标不再停留于国际谈判文本，而是以硬约束形式进入财政预算、产业政策与基础设施规划。气候治理已走出“外交谈判” ，全面进入各国的“经济主战场”。1. 美国：联邦政策回撤与“州际割裂”的结构性阵痛2026年1月1日，美国再次正式退出《巴黎协定》，标志着联邦层面气候治理逻辑的根本转向。1月7日，美国又宣布将退出66家国际组织以及相关的公约和条约。包括联合国气候变化框架公约（UNFCCC），政府间气候变化专门委员会（IPCC）等。这一变化不仅体现在外交立场上，更反映在国内监管体系的系统性重塑。在监管层面，联邦政府推动对既有气候规则的拆解。环境保护局（EPA）着手撤销温室气体危害公众健康的法律认定，并加速废除针对火电行业的排放限制与温室气体强制报告制度，其政策目标在于通过放松环境约束，降低传统能源与制造业成本，提升化石能源的国内生产与出口竞争力。在财政工具上，政策重心由《通胀削减法案》（IRA）转向《One Big Beautiful Bill Act》。原有面向风电、光伏与电动车的大规模税收抵免被逐步削减，而碳捕集与封存（CCS/CCU）及核能相关税收优惠则被显著强化。这一调整体现的是路径选择变化，而非简单放弃减排目标。更深层的问题在于制度割裂。以加利福尼亚州为代表的“气候州联盟”继续强化地方气候治理。《气候企业数据问责法》（SB253）要求年营收超过10亿美元的企业在2026年8月前提交首轮强制性碳披露报告，使美国在同一时间内并存“联邦降温、地方升温”的双轨监管格局，企业合规环境高度碎片化。与美国的回撤形成对照，欧盟在2026年并未弱化气候目标，而是完成了战略重心的调整。由规范导向的“绿色协议”，转向竞争力导向的“绿色工业协议”。最具标志性的变化，是碳边境调节机制（CBAM）进入执行阶段。自2026年1月1日起，CBAM结束过渡期，进口商需为产品中的隐含碳排放购买并提交CBAM证书，其价格与欧盟碳排放交易体系（ETS）直接挂钩。碳约束首次以明确的财务成本形式嵌入全球贸易体系。在内部，欧盟通过“绿色工业协议”应对高能源价格与产业外流风险。在ETS免费配额逐步削减的背景下，欧盟强化对关键原材料回收、清洁制造与战略产业的定向支持，试图在维持高碳价信号的同时，防止制造业竞争力被削弱。这一转向反映出欧盟气候政策由示范性领导向防御性竞争的转变。2026年作为“十五五”规划的开局之年，中国气候政策的关键变化在于治理方式的制度性转型。最重要的调整，是从“能耗双控”转向“碳排放双控”，政策考核由限制能源消费总量，转向约束碳排放总量与强度，为非化石能源与电气化路径释放制度空间。在市场机制上，全国碳市场进入深化阶段，政策提出自2027年起在部分成熟行业率先实施绝对排放总量控制，并在2027年前实现对所有高耗能行业的覆盖。与此同时，气候行动被系统性嵌入“新质生产力”与“能源强国”战略，通过专项机制为绿氢、绿氨等关键资产提供资本性支持，推动气候政策由成本约束向产业竞争力塑造转型。2026年，东亚与东南亚成为全球碳定价制度推进最为集中的区域，其共同特征是由试点向强制执行过渡。日本依据《GX推进法》，自2026年4月起正式启动强制性GX-ETS，约300—400家高排放企业被纳入法定义务体系，碳价格正式进入企业成本结构。 国际层面，通过“亚洲零排放共同体（AZEC）”，日本与东南亚国家围绕《巴黎协定》第6条推进碳市场合作与核算标准互认。在东南亚，印尼燃煤发电碳税进入常态化运行，越南在试点基础上强化ETS准入与监管要求，区域碳定价制度框架逐步成型。总体而言，2026年主要经济体的气候政策呈现出“重塑与防御”并行的特征：美国通过拆解旧规追求能源主权，欧盟以CBAM构建防御性绿色门槛，中国通过制度升级锁定低碳工业优势，日本与东南亚则加速将碳定价转化为硬约束。对全球企业而言，这意味着气候合规不再是统一规则下的技术问题，而是高度地缘化、碎片化的制度挑战，气候成本正全面走向真实化。进入2026年，全球气候政策已演变为一场深度嵌入产业体系的结构性重构。技术创新不再只是实现减排目标的手段，而是直接决定国际分工地位与贸易话语权的核心变量；与此同时，贸易规则也不再保持中立，而是被系统性地用于保护本土技术高地与产业链安全。美国的政策调整尤为明显。随着《One Big Beautiful Bill Act》的推进，联邦层面对风电、光伏等成熟可再生能源的普遍性补贴显著收缩，资源配置重心转向小型模块化反应堆（SMR）与碳捕集、利用与封存（CCS/CCU）等被视为“系统托底”的技术路径。同时，通过在2025—2026年间持续强化关税与贸易救济措施，美国试图对冲海外低成本新能源产品的冲击，以重塑本土制造业的成本结构与投资预期。中国则沿着更具体系性的路径推进绿色工业战略。“十五五”规划将“新质生产力”确立为核心抓手，重点布局氢能、核能、核聚变、生物制造与长时储能等中长期技术方向。在已占据全球约80%光伏组件、70%风电设备供应份额的基础上，中国开始由单一产品出口转向“系统方案+工程能力+技术标准”的综合输出，通过“一带一路”等合作框架，将设备制造、工程建设、融资安排与运行标准进行整体打包，提升产业外溢的层级与黏性。欧盟的策略则更突出规则导向。碳边境调节机制（CBAM）自2026年进入执行阶段，其核心并非单纯征税，而是通过财务责任机制，将欧盟的低碳工艺、核算方法与数据标准转化为全球供应链的“技术过滤器”。对钢铁、铝、化工等高碳行业而言，是否采用符合欧盟体系的低碳技术，直接决定其市场准入条件与长期成本结构。在新一轮绿色博弈中，部分技术已从“创新选项”跃迁为战略性资产，其跨境流动与部署路径受到地缘政治的高度干预。小型模块化反应堆（SMR）的战略地位显著上升。人工智能与超大规模数据中心推动电力需求出现结构性跃迁，稳定、全天候的零碳电力成为制约算力扩张的关键瓶颈。相较于传统大型核电项目，SMR在选址灵活性、建设周期与资本门槛方面具备优势，使其被美国明确纳入支撑AI与高端制造业发展的关键基础设施范畴，并逐步演变为能源外交与产业竞争的重要工具。氢能则在2026年进入由示范走向早期商业化的关键过渡期。欧盟通过设立新的氢能支持机制，在买卖双方之间提供信用支持与需求撮合，并与北非国家签署基于“技术换资源”逻辑的长期绿氢承购协议，试图构建跨国氢能供应骨干网络。这类协议已不再是单纯的能源贸易安排，而是将基础设施、产业布局与地缘影响力深度绑定的综合性工具。到2026年，绿色竞争进一步下沉至关键矿产这一“物理层”。技术主权的底层约束，最终集中体现为资源安全问题。当前，中国在稀土、锂、钴等关键矿产的提炼与加工环节仍占据显著优势，尤其在稀土加工领域掌握约85%的全球产能。这一结构性优势使其在新能源、先进制造与相关战略产业中具备重要杠杆。对此，美欧通过“矿产安全伙伴关系（MSP）”与《关键原材料法案》加速推进供应链去风险化，并借助《国防生产法》等工具，激活本土及盟友国家的矿产开发与加工能力。与此同时，资源竞争开始向新边疆扩展。随着北极冰盖消退，格陵兰及北极海底矿产（如钕、镨、铽）的勘探与开发权争夺在2026年明显升温，美国已建立跨部门协调机制处理相关事务，试图在这些战略区域构建相对封闭、可控的资源循环体系。在制度层面，2026年标志着以WTO为核心的传统自由贸易框架进一步弱化，围绕气候目标形成的“小多边、俱乐部化”规则体系加速成形。在金融领域，通过国际可持续金融平台（IPSF），中、欧、新等经济体深化了多边可持续金融共同分类目录（M-CGT）的应用，实现绿色资产标准的互认，为合规绿色资本跨境流动提供制度化通道。在贸易与制造领域，欧盟推动的数字产品护照（Digital Product Passport）自2026年起成为市场准入的法定要求。产品全生命周期的碳足迹与环境数据需实现可追溯、可核查，对数据基础设施与治理能力不足的制造基地构成实质性技术壁垒。总体而言，2026年的绿色转型已不再是线性推进的“共同进步”，而是一场围绕技术、资源与规则展开的工业主权竞争。未来的核心不在于是否转型，而在于谁掌握技术高地、谁主导交换规则、谁控制底层资源。2026年被金融界普遍视为“气候透明度元年”。 当前 ，全球主要金融市场完成了气候信息披露从自愿倡议向监管化约束的关键跃迁，其影响已直接传导至资本定价与资产准入。ISSB准则在多国进入实质实施阶段，IFRS S1与S2被越来越多经济体采用或对齐，要求企业以可比、可审计的方式披露气候风险与治理安排，碳排放数据被系统性纳入核证框架 ， 尤其是范畴三（Scope 3）排放被纳入强制核算范围。美国加州《气候企业数据问责法》（SB253）要求年收入超过10亿美元、在加州具有实质性经营活动的企业，于2026年8月前提交首次完整碳排放报告。事实上形成了企业无法回避的高位合规基准。更为关键的是，披露质量已直接影响融资条件。经核证的碳数据被嵌入信贷评级、保险定价与资产准入规则，数据不完整或不可核证的资产面临更高融资成本，甚至被排除在部分市场之外，“绿色溢价”逐步具体化为“碳风险溢价”。在透明度显著提升的同时，金融体系也面临现实约束。若缺乏过渡性融资机制，高排放行业可能被过快挤出资本市场，反而加剧转型失序。因此，转型金融（Transition Finance）在2026年进入更强的制度化轨道。欧盟通过强化可持续金融监管框架，引入更具约束力的分类与反漂绿要求，以“可信转型路径、可核证指标与配置规则”为核心，为处于减排过程中的高碳资产保留合规融资通道。资本配置逻辑由单纯奖励“已经绿色”，转向支持“正在变绿”的过程。在跨境层面，在欧盟与中国、新加坡等国的推动下，多边可持续金融共同分类目录（M-CGT）的应用范围持续扩大，为绿色债券、贷款与基金的跨境发行提供统一参照，降低制度摩擦，提高绿色金融工具的可复制性。尽管规则与工具持续进步，资金规模不足仍是2026年气候金融最尖锐的矛盾。“损失与损害”基金进入更具操作性的拨付阶段，具有重要政治意义，但与实际需求之间仍存在显著落差。多方评估显示，全球气候转型所需的年度投资规模仍处于万亿美元量级，而现有投入明显不足，且结构性失配突出。资本更容易流向治理能力强、风险可定价的市场，对最需要适应于基础设施融资的地区支持不足。在此背景下，发展中国家更强调资金的可预测性、可持续性与可规模化，认为真正的气候公平不止于规则设计，而在于资金是否能够稳定流入并形成长期能力建设。国际关注的焦点正在转向，如何通过公共资金撬动私人资本，并通过多边机制稳定全球气候金融预期。总体而言，2026年的气候金融呈现出“规则先行、资本滞后”的特征。制度已具备高度可视化与可核证性，但资金池能否支撑大规模资产在可控风险下完成转向，仍构成这一阶段最关键、也是最现实的约束条件。综合研判，2026年不是全球气候行动的“口号加速年”，而是其成效开始被现实检验的“分水岭”。目标已趋硬约束、规则加速成形之后，真正拉开差距的将是三种能力：其一，把减排能力转化为产业能力并形成规模交付；其二，把合规要求转化为规则外溢并重塑交换条件；其三，把透明度提升转化为资本配置效率并跨越融资瓶颈。与此同时，政策碎片化、贸易工具化与资金缺口可能放大南北差距与供应链摩擦，使转型呈现更强的竞争性与阵营化。未来气候治理的核心已从“是否行动”转向“谁能持续执行、谁能组织产业、谁能动员资本、谁能塑造规则”。
