『研报』中国天然气管网运营现状、问题及公平开放政策建议

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本期文章：
『研报』中国天然气管网运营现状、问题及公平开放政策建议
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以下正文：

一、研究背景

天然气的能源转型地位：双碳目标下，天然气作为清洁能源的需求持续增长，管网公平开放成为天然气领域深化市场化改革的关键举措。

发展基础与现状：中国已形成天然气管网“全国一张网”基础框架，2019年12月国家管网集团成立，推动管网物理互联互通、省网逐步并入国网，并定期公布基础设施剩余能力，但公平开放进程仍滞后于天然气市场化程度较高的国家。

2024年核心产销数据：天然气产量2464×10⁸m³、消费量4222×10⁸m³，对外依存度达43.6%，天然气运输高度依赖管道，管网设施的资源配置效率与功能发挥仍受多重挑战制约。

政策改革基础：2014年以来国内陆续出台管网公平开放相关政策，制度体系逐步完善，但仍存在第三方准入、信息公开等多方面短板，亟需系统优化。

二、中国天然气管网运营现状

（一）基础设施建设：规模快速扩张，全国一张网格局日臻完善

管网主体：2024年底天然气管道总里程约12.7×10⁴km（较2020年增加1.7×10⁴km），干线一次管输能力达4000×10⁸m³/a；中俄东线通气后，四大进口天然气通道全部贯通，形成“横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外”的输配体系。

储气调峰设施

（二）管容分配机制：监管+协商准入结合，尚未建立气量平衡体系

机制变革：国家管网集团成立前为产供销一体化模式，管网优先保障企业自有气源；成立后三大石油公司干线管道资产划转，干线管道转为独立公开服务，打破垄断。

现行模式：采用监管型+协商型准入，优先满足已预定管输合同，剩余管容由国家管网集团通过开放服务与交易平台统一审核，需求不足时综合评分分配；2022年市场化分配需求满足率达93%（30余家企业申请，签订合同气量119×10⁸m³）。

平衡手段：无正式管网气量平衡机制，以物理手段（限制日指定变更、跨入口加注）为主；对偏差超日均输气量3%~8%的托运商收取不平衡调节服务费，2025年1月拟出台试行规则，拟定收费标准0.03元/m³（含税）。

（三）管输价格机制：历经四阶段改革，向市场化、统一化逐步过渡

遵循“全国一张网”改革逻辑，定价机制呈渐进式优化，核心为“准许成本+合理收益”原则，共分四阶段：

2016年前：一线一价：适配单气源/单主体供气格局，按单条管道核定价格，契合当时分散化市场特征；

2016-2020年：一企一价：将定价对象转为企业法人，确立“准许成本+合理收益”核心原则，要求减少供气层级、规范省内管输价格；

2021-2022年：向一区一价过渡：将跨省管网划分为西北、西南、东北、中东部4个定价区，分区核定运价率，按路径形成管输费；

2023年至今：跨省一区一价+省级差异化：正式实施跨省管网一区一价，2025年8月提出省内管网向分区/全省统一定价过渡，过渡期可设标杆价格，实现与跨省价格机制衔接。

（四）管网公平开放政策：三阶段演进，从原则探索到制度化、常态化监管

起步探索阶段（2014-2016）：2014年出台《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，明确第三方准入基本原则，但仅为鼓励性规定，无细化操作规则与有效监管机制；

制度确立阶段（2017-2020）：2017年明确管输与销售业务分离，2019年组建国家管网集团，出台正式监管办法与信息公开通知，将信息公开、互联互通纳入制度化要求，管网公平开放进入制度化运行阶段；

深化落实阶段（2021至今）：启动管网与LNG接收站专项监管，完善托运商准入规则，推进交易平台建设，提出以市场化方式推动省网融入国网，强化上下载开口规范管理，实现制度的具体化与常态化。

三、中国天然气管网运营的核心问题

（一）第三方公平准入制度尚未健全，操作层面缺口显著

管网中立性受股权、业务关联影响：中石油、中石化分别持有国家管网集团29.9%、14.0%股权，上游竞争不足，管网运营易受上下游企业影响，存在选择性开放空间；

国家管网集团业务边界模糊：推出的10项服务产品（管网通、峰谷通等）缺乏清晰监管定位，合规性存争议；

准入与运营规则未标准化：准入以协商型为主，受理门槛、流程无统一标准；容量分配、拥堵管理机制缺失；国家与地方管网的技术标准、计量口径、调度对接无制度性保障。

（二）管网基础设施信息公开性不足，透明度与规范性偏低

管容剩余能力披露不及时、不充分：仅按月公开区间剩余能力，缺节点/区段分项数据，动态余量、检修限流信息更新滞后；

管输路径信息不透明：路径费用、调度无公开核算机制，交易平台路径优化以人工为主，难以满足托运商运距最短、运费最省需求；

信息公开系统不完善：跨区域企业信息抄送无法通过系统实现，检索功能薄弱，制度建设与系统功能不匹配。

（三）管网气量平衡机制体系尚待建立，与欧美成熟市场差距显著

与欧美相比，在市场机制、平衡管理、监管方面均存在短板，核心为物理平衡为主，无市场化平衡机制：

两级市场机制缺失：无管容拍卖机制，未建立二级市场，实行一部制定价+严格“照付不议”条款；

平衡管理不统一：无不平衡气量市场化交易机制，各地平衡周期、服务费结算、偏差容忍度无统一标准；

监管法规支撑不足：相关法律层级低、内容零散，独立监管机构缺乏有效立法支撑，监管力度不足。

（四）管输价格机制存在结构局限性，一部制定价适配性不足

现行为“固定费率+路径法”的一部制定价，核心问题集中在5方面：

易产生交叉补贴：固定成本在高低负荷用户间分摊不均，弱化高负荷用户用气积极性，加剧峰谷不均衡；

风险分担失衡：管道企业独自承担需求波动、气源扰动等风险，未与用户合理分担；

无法体现服务差异：不能区分保供/可中断、长期/短期服务，价格信号单一，管网利用效率偏低；

准许收益率偏高：约8%，高于欧美成熟市场的6%~7%，推高终端消费成本；

路径法收费有缺陷：易出现计费路径与实际路径不一致，引发“绕路”争议，增加交易成本、损害公信力。

（五）省网融入国网存在多重阻力，公平开放水平偏低

国网干线已实现市场化运营，但省网融合滞后，核心掣肘包括：

股权结构复杂，利益协调无细则：省网多与上游供气、城燃企业存在股权关联，运销分离不到位，融入后的利益分配、股权协调无明确规定；

价格机制未衔接：省内定价分散化，同省同质不同价（工业用户管输费价差超30%），部分企业拆分管道重复收费，终端成本上升15%~20%；

互联互通与调度协同不足：物理连接点未“应联尽联”，能量计量、气质标准、调度系统不统一，省际边界容量“断点”明显；

第三方准入存在隐性歧视：接入标准、流程不透明，容量分配偏行政化，对社会资源设限；

监管协同与法制支撑不足：省网与国网监管边界、数据共享、执法联动不健全，无统一的开放细则与信用约束。

四、中国天然气管网公平开放政策建议

针对五大核心问题，从制度、平台、机制、定价、省网融合五个维度提出系统性建议，实现管网公平、高效、开放运营。

（一）推进天然气领域制度完善，细化管网公平开放规则

立法先行，完善法规体系：以现有政策为基础，完善天然气中游公平开放制度，与上下游法规（矿产资源法、管道保护法等）配套，提高法律效力层次；

推动准入机制转型：在资源、技术可行的前提下，由协商准入向强制准入过渡，明确管网运营商对符合标准托运商的强制缔约义务；

构建全方位监管体系：设立独立监管机构，强化中央与省级监管协同；引入市场、社会监督（企业、行业协会、媒体），缓解信息不对称导致的监管失灵；

统一运营与技术标准：出台《天然气管网运营规范》，明确运营商与用户的权利义务；统一国家与地方管网的技术标准、计量方式、调度衔接要求。

（二）设置资源竞争上载中心，实现管网资源非歧视公平开放

依托国家管网集团现有交易平台，建立准入-交易-调度三位一体的中立服务平台，核心要求：

全维度信息公开：实时公开上/下载点、剩余能力、参考运价等关键信息，明确路径与费用对应关系，数据支持机器可读、可追溯，实现“剩余能力可见、路径费用可算、执行过程可查”；

科学制定各环节规则：准入环节建立多维评价体系，保障中小托运商权益，结果可复核、申诉；交易环节实现管容产品化，配套拥堵定价、峰谷系数，采用竞价/拍卖机制；调度环节形成“日前滚动-日内快响-事后结算”闭环；

国家层面立规保障：将上载中心运行规则上升为部门规章，由国家能源主管部门发布，确保权威性、中立性。

（三）明确管容分配原则，加快气量平衡配套制度建设

统一管容分配原则：优先保障现有长期容量服务，增量管/库/罐容全面公平开放、公开竞争；短期/临时容量遵循“先到先得”，同一时间申请则服务时段长者优先，压缩受理答复窗口至1~5个工作日；

建立市场化气量平衡机制：借鉴欧盟经验，制定输气管网平衡法规，明确平衡期、容差水平、平衡费用等核心内容；作为过渡，先出台部门规章《输气管网平衡办法（试行）》，多方征求意见后实施，时机成熟后上升为行政法规。

（四）引导管输价格向两部制定价过渡，优化价格结构

坚持民生与非民生用气差异化定价，分三阶段稳妥推进改革，兼顾市场效率与民生保障：

第一阶段：以服务差异化、产品标准化为切入点，明确不可中断/可中断、不同压力等级等服务属性，统一计量与结算口径，通过标准合约提升价格可预期性；

第二阶段：在非民生用气市场引入峰谷分时、季节性价格机制，引导错峰用气；完善跨省、省内、配气价格传导与结算体系；

第三阶段：非民生用气全面推行两部制定价，民生用气建立成本共担机制（由工商业用户分摊部分成本）+政府精准终端补贴，稳定居民气价；

配套优化：适度下调并动态校准管输价格准许收益率，逐步引入分区域、分环节差异化收益率。

（五）推进省网资源整合，落实省级层面公平开放

坚持“统一调度与治理中立并重、市场化并轨与公平开放同步”，分两步推进：

分类实施省网与国网融合：条件成熟的省网通过股权置换、资产划转转为国家管网集团控股/参股子公司；股权分散的省份实行管销分离，运输资产并入国网，销售业务由地方企业运营；妥善处置历史合同与债务，设置收益平稳过渡期，完成能量计量、调度平台的技术对接；

全面落实省级公平开放：统一第三方准入与容量分配规则，丰富年度、月度、日内等标准化容量产品；打通省级与国家平台的信息披露、履约核验体系；推进省内价格与跨省价区衔接，健全省到中央的信息共享、执法协同、信用约束体系。

五、研究结论

中国天然气管网运营已取得显著进展：基础设施规模快速扩张，“全国一张网”格局初步形成，管容分配、价格机制、公平开放政策逐步市场化，国家管网集团的成立推动了管网独立运营与公平开放。

现阶段管网发展的核心制约：第三方准入制度不健全、基础设施信息透明度低、管容分配与价格机制市场化程度不足、省网融合滞后等问题，影响了管网设施利用效率与市场活力。

未来改革方向：需从顶层制度完善、设立资源竞争上载中心、优化管容分配与气量平衡机制、推进两部制定价、推动省网融合与规则衔接五方面系统施策，构建弹性、透明、竞争性的天然气市场体系。

研究价值：相关建议可为提升中国天然气管网公平开放水平、促进天然气市场多元化竞争提供政策参考，最终支撑双碳目标下中国能源结构优化与高质量发展。

以下无正文。

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