第一章 绪论：特许经营的法理重构与时代语境
在当前全球经济格局重塑与中国经济高质量发展的双重背景下，基础设施与公用事业的投融资模式正经历着一场深刻的范式转移。特许经营（Concession），作为连接政府公共职能与市场效率的核心制度安排，早已超越了简单的“融资工具”范畴，演变为一种复杂的社会治理与资源配置机制。本报告旨在站在历史与未来的交汇点，对特许经营进行全景式的深度剖析，特别聚焦于民用机场、通用航空、低空经济及物流园区这四大关键领域，为相关部门的实操决策提供具有穿透力的理论支撑与实践指南。
第一节 特许经营的本质回归：超越融资的治理工具
长期以来，业界对“特许经营”的理解往往局限于缓解财政压力的手段，即通过引入社会资本来替代政府投资。然而，这种狭义的理解在实践中极易导致“明股实债”的异化。从法理本源审视，特许经营的本质是政府将原本属于自身的公共产品供给义务，通过契约方式让渡给市场主体，在保留最终监管权与剩余控制权的前提下，实现效率的帕累托改进1。
我们需要严格区分“基础设施特许经营”与“商业特许经营”。商业特许经营（Business Franchising），如麦当劳或便利店模式，核心在于知识产权与商业模式的授权，遵循民商法逻辑，体现的是平等主体间的交易关系2。而基础设施特许经营（Infrastructure Concession），则带有鲜明的行政许可属性与公法特征。它涉及公共资源的排他性使用权（如机场的起降时刻、低空的空域资源），其核心在于“特许权协议”中对风险、收益与公共利益的精细平衡1。
在国际视野中，特许经营的概念谱系极为宽泛。在大陆法系（如法国），特许经营（Concession）有着严格的行政法定义，强调受让人与终端用户之间的直接收费关系；而在英美法系，类似的概念更多通过BOT（建设-运营-移交）等项目融资合同来体现，更加注重合同条款的设计而非行政授权的形式4。这种差异在我国的实践中体现为“特许经营权”与“政府采购服务”的长期博弈，而最新的政策导向正强力推动其回归“使用者付费”的本源。
第二节 全球特许经营的历史镜像：从罗马契约到PPP新机制
特许经营并非现代产物，其历史草蛇灰线，贯穿了人类基础设施建设的进程。
1. 古典起源与近代繁荣
早在古罗马时期，帝国皇帝便通过颁布“Concessiones”，授权私人建设和运营港口、道路及公共设施，这是特许经营的雏形5。中世纪的欧洲，统治者将筑城、运河及桥梁的建设权通过特许状形式授予私人，这种模式在19世纪随着工业革命的爆发达到巅峰。铁路、供水、煤气等城市基础设施在欧洲主要通过特许经营模式由私人资本主导建设，体现了自由市场理念在公共服务领域的早期渗透5。
2. 现代范式的确立：PFI与法国模式
20世纪90年代，英国推出的“私人融资计划”（PFI）和法国成熟的公用事业特许经营体系，共同确立了现代PPP（政府和社会资本合作）的框架5。英国PFI强调“物有所值”（Value for Money），即只有当社会资本参与的综合成本低于政府传统采购时，才采用该模式。这一理念深刻影响了全球，包括中国后来的PPP立法。然而，PFI模式后期因过度依赖政府付费导致财政负担隐性化，也为各国的反思埋下了伏笔5。
3. 中国路径：从试水到规范
中国的特许经营起步于20世纪90年代的对外开放（如广西来宾B电厂BOT项目），经历了2014年至2017年的爆发式增长。那段时期，PPP被广泛用于各类市政工程，但泛化使用导致了大量“伪PPP”项目的出现——即缺乏运营内容、单纯依靠政府付费回款的工程建设通道6。
2023年11月发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，简称“115号文”），标志着中国特许经营进入了“正本清源”的新时代。新机制最核心的变革在于：彻底摒弃可行性缺口补助，强制要求特许经营项目必须具备“使用者付费”机制7。这一政策转向直接重塑了行业逻辑——没有现金流的项目将不再适用特许经营模式，而机场、物流园、低空设施等具备自我造血能力的资产，将成为未来政策支持的绝对主流。
第二章 民用机场：流量变现的特许经营逻辑与博弈
民用机场是特许经营模式应用最为成熟、商业逻辑最为复杂的领域。现代枢纽机场已不再是单纯的交通站点，而是一个拥有垄断流量的“商业城市”。其特许经营的深度，直接决定了资产的价值上限。
第一节 机场特许经营的双重架构与“单双特”之争
机场的特许经营结构呈现出典型的“双层嵌套”特征：
一级特许（政府-机场）：国家或地方政府授予机场管理机构（如机场集团）独家建设与运营权，这是基于自然垄断属性的行政授权。
二级特许（机场-商户）：机场集团作为“总特许人”，将其物理空间（免税店、餐饮）或业务流（地勤、广告、加油）特许给专业服务商，这是基于商业契约的市场化分包9。
在收益监管层面，“单特许”与“双特许”（Single Till vs. Dual Till）的监管模式之争是行业核心命题。
单特许（Single Till）：将机场的航空性收入（起降费）与非航空性收入（免税、商业）合并计算，用商业利润补贴航空亏损，从而降低航空公司收费。这有利于降低票价、吸引航司，但会削弱机场开发商业的积极性10。
双特许（Dual Till）：将两者由于物理隔离，航空性业务按成本加成定价，非航空性业务利润完全归机场所有。这种模式极大激励了机场的商业开发冲动，也是全球上市机场（如上海机场、首都机场）普遍偏好的模式10。
第二节 深度案例：上海机场免税特许经营的合同博弈
上海浦东机场的免税业务特许经营，堪称中国基础设施商业开发的教科书级案例。其核心在于机场方（业主）与中免集团（运营商）之间关于扣点率（Take Rate）与保底机制（Minimum Guarantee）的动态博弈，深刻揭示了特许经营协议在不同市场环境下的风险分担机制11。
1. 疫情前的“黄金时代”：高保底+高扣点
在2019年之前，上海机场处于绝对的卖方市场。双方签署的《免税店项目经营权转让合同》设定了极为激进的条款：“下有保底，上不封顶”。
综合扣点率：高达42.5%。意味着每销售100元商品，机场直接分走42.5元。
保底租金：中免承诺无论销售好坏，每年向机场支付数十亿元的保底租金（根据客流预测逐年递增）。这种设计将市场波动风险完全转移给了运营商，机场享受了类似地租的超额收益，股价也因此获得了“免税茅”的高估值。
2. 黑天鹅冲击与协议重构
疫情导致国际客流断崖式下跌，触发了特许经营协议中的“不可抗力”条款。2021年双方签订补充协议，暂时放弃了高额保底，转而采用主要与实际客流挂钩的收费模式。这一调整虽然保护了运营商免于破产，但机场的收入确定性瞬间消失，资本市场估值逻辑随之崩塌13。
3. 新常态下的“共生模式”（2023年新协议）
随着2023年客流恢复，双方再次修订协议，回归“保底与提成取高”的逻辑，但核心参数发生了结构性逆转：
扣点率大幅下调：综合扣点率从42.5%降至18%-36%区间（不同品类不同比例）11。
博弈逻辑的转变：这不仅是客流恢复预期的调整，更是对渠道格局变化的响应。随着海南离岛免税和跨境电商的崛起，机场口岸的渠道垄断力下降。机场必须通过降低扣点率，让利给运营商，使其有空间降低商品售价、提升竞争力，从而做大总销售额（GMV）。
深度洞察：这一案例表明，特许经营协议并非静态的法律文本，而是动态的经济契约。过高的政府/业主分成比例虽然短期获利丰厚，但长期看可能抑制运营商的投入意愿和价格竞争力。未来的机场特许经营将更多采用“基础租金+阶梯提成”的弹性模型，以应对日益复杂的竞争环境。
第三节 非航业务的未来：数字化与IP化运营
传统机场特许经营主要依赖物理空间的变现（坪效），而未来的增长点在于数据特许与场景特许。
数据特许：机场拥有高净值人群的完整出行数据。通过脱敏处理，将这些数据特许给保险公司、高端零售品牌或OTA平台进行精准营销，是合规变现的新路径14。
场景IP化：借鉴新加坡樟宜机场“星耀樟宜”的经验，国内机场正尝试引入博物馆、艺术展甚至电竞场馆。这种特许经营不再是简单的招租，而是与内容运营商共同打造旅游目的地（Destination Airport），从而在非航时段也能吸引同城客流9。
第三章 通用机场：从“财政输血”到“造血”的商业闭环重塑
与民用运输机场相比，通用机场（General Aviation Airport）长期面临“流量不足、亏损运营”的困境。在“115号文”严禁可行性缺口补助的背景下，通用机场必须通过特许经营模式的创新，寻找新的生存逻辑16。
第一节 痛点剖析：通用机场的“不可能三角”
通用机场在运营中常陷入“高建设标准、低业务量、弱支付能力”的三角困局。
建设超标：部分地方政府以运输机场的标准建设通航机场，导致Capex（资本性支出）过高，折旧压力巨大。
业务碎片化：私人飞行、农林作业、应急救援等业务频次低，难以形成规模效应。
公益属性：应急救援等核心功能具有极强的公益性，市场化收费困难。
第二节 丹凤模式：BOT架构下的全产业链突围
陕西丹凤通用机场的案例，为县域通用机场的特许经营提供了一个可复制的BOT样本16。
1. 交易结构设计
模式：BOT（建设-运营-移交）。政府授予社会资本特许经营权，组建SPV（项目公司）负责全生命周期管理。
回报机制：不同于单纯依赖起降费，丹凤项目构建了“通航+”的复合收益模型。
核心业务：飞行员培训。这是当前通航领域现金流最稳定的业务，项目公司引入专业航校，通过场地租赁和飞行小时费获取稳定收入。
衍生业务：通航旅游与物流。利用秦岭旅游资源开展空中游览，并拓展无人机物流配送。
2. 关键创新：政府购买服务与补贴合规化
为了解决公益性服务的收费问题，丹凤模式将应急救援、飞播造林等功能打包，由政府按年度通过“购买服务”的方式支付费用。注意，这与违规的“运营补贴”有本质区别——前者是基于具体服务交付的对价，符合政府采购法；后者是无条件的财政兜底，属于违规举债。在实操中，各部门必须严格界定这一边界。
第三节 土地综合开发与EOD模式的应用
鉴于通用机场本身的微利特征，“以场带产，以产兴城”的土地综合开发成为平衡财务报表的关键杠杆17。
EOD（生态环境导向的开发）模式在通航领域的应用：
随着国家对生态环保的重视，将通用机场建设融入EOD项目成为新趋势。例如，在进行流域生态治理时，规划建设水上起降点；利用通航飞机进行常态化的生态监测、森林防火巡查。
资金逻辑：生态治理带来的周边土地增值收益，部分反哺给机场建设运营。
特许经营内容：不仅包括机场运营，还包括周边生态公园的特许经营权，形成“生态+航空+旅游”的闭环。
FBO（固定运营基地）的特许化：
借鉴美国经验，成熟的通用机场往往将加油、维修（MRO）、机库租赁等高利润业务，特许给专业的FBO运营商（如Signature Flight Support）。这种“机场管理方管秩序、FBO管服务”的分离模式，能有效提升服务效率和盈利能力19。
第四章 低空经济：数字新基建的特许经营权争夺
低空经济（Low-Altitude Economy）作为新质生产力的代表，其基础设施的概念已从传统的物理空间延伸至数字化空间。对于特许经营而言，这不仅是“修跑道”，更是“建网络”和“卖服务”。
第一节 低空新基建的特许经营标的：四张网
低空经济的基础设施可以解构为“设施网、空联网、航路网、服务网”22。
基础设施类型 | 具体内容 | 特许经营模式适用性 | 盈利来源 |
物理基础设施 | eVTOL起降点 (Vertiports)、无人机物流枢纽、智能机库 | BOT/BOO：适合社会资本投资，具有明显的排他性和收费节点。 | 起降费、停机费、充电费、地勤服务费 |
信息基础设施 | 通信监视网 (5G-A, ADS-B)、气象监测站 | BLT (Build-Lease-Transfer)：运营商建设，政府租用或特许经营。 | 数据服务费、通信流量费 |
数字管理平台 | 低空空域管理系统 (SILAS)、飞行调度中心 | O&M (运营维护)：通常由国资主导，特许给专业科技公司运维。 | 空域协调费、航路规划服务费 |
第二节 深圳与合肥：两种特许经营路径的对比
在低空经济的探索中，深圳和合肥代表了两种截然不同的特许经营路径。
1. 深圳模式：国资统筹+场景补贴驱动
深圳成立了低空产业发展集团，作为全市低空基建的统一特许经营主体24。
基建先行：计划到2026年建成1200个以上起降点。这种大规模基建采用“统一规划、统一建设”的模式，避免了重复建设。
精准补贴：为了激活市场，深圳出台了极其细致的补贴政策。例如，对新开通的无人机物流航线，小型无人机达到一定架次给予每条航线最高20万元奖励；对于深港跨境航线，奖励更是高达100万元26。
逻辑：通过国资平台承担前期的基建高成本，利用财政补贴培育市场习惯，待流量爆发后，再通过特许经营费的回收实现盈利。
2. 合肥模式：全域场景开放+技术特许
合肥模式更侧重于技术平台的构建与产业链的引入28。
一网统飞：合肥与中国移动合作，建设城市级低空经济一体化运营平台。这实际上是将全市低空飞行的“数字化调度权”特许给了运营商29。
商业闭环：该平台不仅服务于监管，更向物流公司、外卖平台提供高精度的气象数据、航路规划和避障服务。这种“数据即服务”（DaaS）的收费模式，是低空特许经营区别于传统基建的最大亮点。
第三节 盈利模型的创新：从“卖资源”到“卖服务”
在“115号文”约束下，低空特许经营必须建立强健的使用者付费机制23。
基础设施使用费：这是基础。类似于高速公路通行费，向无人机运营商收取起降和停场费用。
数据增值服务：低空飞行产生的高精地图数据、城市实景三维数据具有极高的商业价值。特许经营者在脱敏后，可出售给城市规划、应急管理等部门或商业机构。
物流配送溢价分成：特许经营者与物流企业（如顺丰、美团）深度绑定，在高端急送（如医疗血液、商务文件）业务中，分享部分配送溢价。
特许IP开发：低空观光旅游的门票收入，以及在起降枢纽进行的商业零售开发。
第五章 物流园区：资产证券化（REITs）驱动的特许经营闭环
物流园区是连接生产与消费的毛细血管。其特许经营模式已从早期的圈地收租，进化为高度资本化的资产运作。
第一节 运作模式的迭代：从房东到供应链集成商
1.0 房东模式：政府出让土地，企业建设通用仓库出租。弊端在于资金沉淀大，投资回收期长（通常15年以上），且极易受供需波动影响。
2.0 定制开发（Build-to-Suit, BTS）：根据大客户（如京东、亚马逊、汽车制造商）的特定需求进行定制化建设，并签订长期（10-20年）租约31。这种模式锁定了未来的现金流，是特许经营项目融资（Project Finance）最喜欢的标的。
3.0 售后回租（Sale-Leaseback）：企业收购现有的物流资产，再回租给原业主。这在存量盘活中极为常见，能帮助制造企业轻资产化，同时让特许经营者快速获得成熟资产31。
第二节 终极退出路径：公募REITs的战略价值
基础设施公募REITs（不动产投资信托基金）的推出，彻底打通了物流园区特许经营的“投-融-管-退”闭环32。对于政府和国资平台而言，这意味着可以将沉淀在物流园区的巨额资金变现，重新投入到新的项目中。
1. REITs发行的核心门槛与运营要求
基于普洛斯（GLP）和中金等已发行REITs的案例，物流园要实现资产证券化退出，必须满足严苛的运营指标34：
产权清晰：必须拥有合法的仓储物流用地性质，严禁工业用地打擦边球搞物流，这是特许经营协议签订时必须明确的红线。
现金流稳定性：出租率（Occupancy Rate）通常要求稳定在90%以上，且租户结构不能过于单一（避免单一租户退租导致收入崩塌）。
资本化率（Cap Rate）：底层资产的净现金流回报率通常要求在5%-6%以上，以支撑REITs的分红要求。
2. 特许经营协议的REITs适配性改造
如果项目有发行REITs的远期规划，特许经营协议必须预留接口：
资产转让权：协议需允许项目公司在未来将股权或资产转让给公募基金，而无需政府繁琐的审批，或明确审批的简易程序。
特许期延长：REITs是永续或长期经营的逻辑。如果特许经营期仅剩10年，将极大影响估值。因此，“115号文”将特许经营期上限延长至40年，为REITs发行提供了巨大的估值提升空间8。
第六章 结论与实操指南
第一节 全局对比与趋势研判
维度 | 民用机场 | 通用机场 | 低空经济 | 物流园区 |
成熟度 | 极高 (Red Ocean) | 培育期 (Yellow Ocean) | 起步期 (Blue Ocean) | 较高 (Mature) |
特许经营核心 | 流量变现 (Duty Free) | 综合开发 (EOD) | 规则与标准 (Digital) | 资产退出 (REITs) |
关键风险 | 政策监管 (扣点率) | 需求不足 (闲置) | 技术与安全 (Privacy) | 土地合规 (Zoning) |
未来方向 | IP化、数字化 | 航空小镇、FBO | 城市空中交通 (UAM) | 智慧物流、资产证券化 |
第二节 各部门实操建议
基于上述深度分析，针对不同部门提出以下实操建议：
发展改革部门（发改委）：
严守“115号文”红线：在审核特许经营方案时，坚决剔除无明确“使用者付费”机制的项目，避免新增隐性债务。
利用期限红利：充分利用40年特许经营期新规，通过拉长周期来降低每年的收费标准，平衡公益性与商业性。
交通/民航/低空管理部门：
推动“空地联运”规划：在物理空间上，将低空起降点与物流园区、轨道交通枢纽进行统筹布局，提升基础设施的复用率。
数据标准先行：在低空特许经营中，必须掌握数据标准的主导权，避免因不同运营商的技术壁垒导致“数据孤岛”。
国资平台与投资机构：
角色重塑：从单纯的“工程建设者”转变为“全生命周期资产运营商”。
提前布局REITs：在物流园和通用机场项目中，尽早引入资产证券化思维，规范财务报表和合规文件，为未来退出预留通道。
招商与产业部门：
算好“大账”：在引进通用航空和低空经济项目时，不应仅盯着项目本身的盈亏，而应量化其对高端制造、旅游消费、应急救援效率提升的综合溢出效应。
协议弹性：在特许经营协议中预留“调价机制”和“技术更新条款”，以适应低空经济等前沿领域技术的快速迭代。
特许经营的演进史，实则是政府与市场关系不断调适的历史。从罗马的契约到深圳的低空网络，核心始终未变：即如何通过合理的风险分担与利益共享，激发社会资本的活力，为公众提供更优质的服务。在高质量发展的新时代，掌握这一机制的精髓，将是各级部门推动区域经济转型的关键钥匙。
（全文完）
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引用的著作
基础设施和公用事业特许经营项目全生命周期要点提炼 - 观韬律师事务所， https://www.guantao.com/page2789
机场特许经营权的实践梳理与法理证成， https://html.rhhz.net/BJHKHTDXXBSKB/20190627.htm
Chapter 1 - The History of Franchising - American Bar Association， https://www.americanbar.org/content/dam/aba-cms-dotorg/products/inv/book/215742/Chapter%201.pdf
特许经营项目、建设-运营-转让（BOT）项目与设计-建设-运营（DBO）项目Public Private Partnership， https://ppp.worldbank.org/texujingyingxiangmu-jianshe-yunying-zhuanrang-bot-xiangmuyusheji-jianshe-yunying-dbo-xiangmu
A Short History of Public-Private Partnerships - PPP Alliance， https://www.pppalliance.org/blog/history-of-public-private-partnerships
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关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知(发改办投资〔2024〕1013号) - 中华人民共和国国家发展和改革委员会， https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202412/t20241224_1395144.html
对标“115号文”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订发布 - 新浪财经， https://finance.sina.cn/bond/zsyw/2024-04-11/detail-inarmpiy0235103.d.html
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低空经济商业模式全揭秘， https://www.zzyuam.com/news/detail/3d0ab49700f017fb852aef02b4ec829d
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深圳：织密低空航线打造“天空之城”——“低空经济引领区域发展”系列报道之四 - 科技日报， https://www.stdaily.com/web/gdxw/2025-03/12/content_308660.html
合肥市人民政府办公室关于印发合肥市支持低空经济发展若干政策的通知， https://www.hfyaohai.gov.cn/tzyh1/tzzc/11410059.html
20条措施支持低空经济高质量发展 - 深圳政府在线， https://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_11075099.html
【科技日报】安徽合肥：建设具有国际影响力的“低空之城”， https://kjt.ah.gov.cn/kjzx/mtjj/122276001.html
合肥创新打造低空经济新标杆 - 央广网， https://www.cnr.cn/ah/news/20251217/t20251217_527462862.shtml
Business Models for the Low Altitude Economy | Hongfei Drone， https://www.hongfeidrone.com/news/business-models-for-the-low-altitude-economy/
物流园区商业模式设计 - 汉斯出版社， https://www.hanspub.org/journal/paperinformation?paperid=30578
仓储物流公募REITs实务中的核心问题探讨 - 中伦律师事务所， https://www.zhonglun.com/research/articles/9117.html
我国公募REITs的发展与模式探析——以新能源行业为例， https://www.allbrightlaw.com/CN/10475/b92a9410e9ca5090.aspx
从公募REITs视角看仓储物流运营稳定性， https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202403061625674267_1.pdf
公募REITs 配置价值与投资策略初探 - 专题研究， https://www.cspengyuan.com/pengyuancmscn/credit-research/industry-research/subject/20240416163304514/%E4%B8%93%E9%A2%98%E7%A0%94%E7%A9%B6%E6%8A%A5%E5%91%8A%E2%80%94%E5%85%AC%E5%8B%9Freits%E6%8A%A5%E5%91%8A.pdf
