【研报】七部门行政指导新就业形态企业

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2026年2月9日，人力资源社会保障部会同中央社会工作部、中央网信办、交通运输部、市场监管总局、国家邮政局、全国总工会等七部门联合开展针对16家头部平台企业的用工行政指导行动，引发广泛关注。此次行政指导聚焦外卖配送、网约车、即时零售、货运物流和快递服务等新就业形态领域，旨在解决平台用工关系认定模糊、社会保障缺失、算法管理过度等问题，切实保障新就业形态劳动者权益。本文将从行政指导的背景与目的、各平台存在的用工问题、平台企业落实主体责任的必要性、从业者权益受损的具体表现及行政指导的落实可能性等多维度进行深入分析。

一、行政指导的背景与目的

1. 政策导向：从"灵活用工"到"权益保障"的政策转向

此次行政指导是国家对新就业形态劳动者权益保障政策的延续与强化。2021年7月，人社部等八部门曾联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，首次提出"不完全符合确立劳动关系情形"的中间路径，尝试将平台用工纳入民事权益保障范围。2023年11月，人社部进一步发布《新就业形态劳动者权益保障指引》，为平台企业规范用工提供了具体操作指南。

2025年12月，《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》指出，当前灵活就业和新就业形态劳动者人数仍在快速增多，收入不稳定、劳动保障不足的问题仍一定程度存在，需进一步完善制度机制，持续改革优化。2026年1月27日，人社部宣布将制定《新就业形态劳动者基本权益保障办法》，进一步明确新就业形态劳动基准和企业劳动保护责任，为此次七部门联合行政指导提供了直接政策依据。

1. 司法实践变化：穿透协议实质审查劳动关系

近年来，司法系统在新就业形态劳动者权益保障方面不断强化，通过"穿透式审查"打破平台与劳动者之间的协议形式壁垒，直接认定平台与劳动者之间的实质劳动关系。2025年4月，贵州省高级人民法院联合贵州省人力资源和社会保障厅发布的典型案例中，明确指出认定新就业形态劳动关系应遵循实质性审查标准，即从劳动者对用人单位是否具有经济上、组织上和人格上的从属性进行认定。

北京、杭州等地法院在审理外卖骑手、网约车司机劳动关系争议案件时，突破了表面协议形式，通过收集App接单记录、平台算法规则、收入构成、统一服装购买记录等证据，综合判断平台与劳动者之间的实际用工关系。2025年3月，北京市人社局等发布的劳动争议典型案例中，明确要求平台企业不得以"灵活用工"为名规避劳动法规定的用人单位责任。

1. 社会舆论关注：劳动者权益受损引发公众关切

新就业形态劳动者权益问题已成为社会热点。2025年5月，山东枣庄发生饿了么骑手猝死事件，两名骑手在半个月内相继因呼吸心跳骤停死亡，引发公众对外卖骑手工作强度与劳动保障的强烈质疑。2025年12月，盒马骑手因工作时长问题投诉，反映其每天被迫工作13小时以上，而平台却以"自由职业协议"规避社保责任。

**全国总工会数据显示，截至2026年初，我国新就业形态劳动者已达8400万人，占职工总数的21%**，这一庞大群体的权益保障问题已不容忽视。2025年7月，美团宣布为骑手提供养老保险补贴，覆盖全国骑手；2025年12月，淘宝闪购取消超时扣款机制；2026年1月，顺丰同城推出高峰服务费机制，这些平台企业的主动调整，既是对舆论压力的回应，也反映了行政指导的预期效果。

二、新就业形态用工问题分析

1. 劳动关系认定模糊

新就业形态用工最突出的问题是劳动关系认定模糊，平台企业常通过"合作协议""众包协议"等形式规避劳动关系认定，从而不承担用人单位法定义务。

外卖行业：美团、饿了么、京东秒送等平台普遍采用"众包+专送"双轨制用工模式。专送骑手通常与平台直接签约，但部分平台通过外包公司签订合同；众包骑手则与平台签订"服务合作协议"，平台主张双方为合作关系。然而，法院通过"三重从属性"（人格从属性、经济从属性、组织从属性）标准穿透协议形式，认定平台与骑手之间存在事实劳动关系。

网约车行业：滴滴、曹操出行等平台普遍采用"挂靠合作关系"模式，司机通过平台接单，但平台主张双方为平等主体合作关系。司法实践中，法院对滴滴司机劳动关系认定存在分歧：有的案例认定不存在劳动关系，而有的案例则通过"证据矩阵"（如App接单记录、算法路径规划、收入依赖度等）认定存在事实劳动关系。

货运与快递行业：货拉拉、圆通速递等平台采用"司机自主抢单"模式，平台主张司机为自由职业者。但法院认为，当司机收入高度依赖平台、需遵守平台算法规则时，应认定存在劳动关系或类劳动关系。圆通速递等快递企业通过"城市服务中心"等末端网点进行外包，存在HR拒绝为骑手缴纳社保的情况，与官方报告的"100%缴纳"形成矛盾。

1. 社会保障缺失

社保覆盖率低：根据2025年数据，全国外卖骑手已超过1000万人，但社保覆盖率不足30%。美团、饿了么等平台主要为专送骑手缴纳社保，而众包骑手则被排除在外。淘宝闪购虽于2025年12月宣布为长期稳定跑单骑士提供养老保险，但仍未覆盖全部骑手。

社保形式差异大：平台企业社保政策呈现多样化：京东为全职骑手缴齐"五险一金"，且全额承担骑手个人需缴纳部分；美团则采用"基础保障+进阶保障+生活福利"模式，仅对满足条件的骑手提供养老保险补贴；饿了么则主要提供商业意外险，职业伤害保障试点覆盖有限。

社保转移接续困难：外卖骑手等新就业形态劳动者流动性强，跨地区、跨制度间的社保转移接续问题突出。2025年数据显示，外卖骑手平均年龄在35岁左右，跨省流动就业比例高达81.6%，70%的骑手为跨城市流动就业，社保转移接续的复杂性导致劳动者权益保障不连续。

1. 算法管理过度

派单算法不透明：平台企业通过复杂的算法规则控制劳动者工作流程，但算法机制长期处于"黑箱"状态。货拉拉虽于2025年3月公开了"司机自主，就近优先"的派单规则，但仍存在"新人优先"等特殊场景算法，导致老司机收入下降。美团、饿了么等平台的派单算法虽未完全公开，但骑手普遍反映存在"最严算法"导致的疲劳用工问题。

惩罚机制严苛：平台通过算法设置严格的考核标准和惩罚机制。顺丰同城骑手因"工装未清晰展示logo"等细节问题被系统自动扣减50元服务费，且申诉通道被关闭；淘宝闪购骑手因包装破损被索赔1.5万元，最终协商赔偿3000元；曹操出行司机因系统派单不合理导致绕路被乘客取消订单，平台仍判司机有责并扣分。

收入分配不均：平台算法导致收入分配不均衡。货拉拉的派单算法中，90%以上的订单分配给距离装货地最近的司机，10%的特殊场景订单则优先分配给新人司机。这种"新人保护"机制虽有助于新司机成长，但也导致老司机收入下降，引发行业内不满。美团骑手收入与订单量直接挂钩，系统派单往往优先派送高价值订单，导致收入分配不均。

三、平台企业落实主体责任的必要性

1. 法律必要性：行政责任与民事责任并重

行政责任：根据《中华人民共和国社会保险法》第八十六条，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。《劳动保障监察条例》第二十七条也规定，用人单位未按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，将面临罚款。

民事责任：《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第二十二条规定，用人单位与劳动者签订的"不签劳动合同""不缴社保"等协议无效。2026年1月北京某科技公司因与员工约定"自愿放弃社保，每月发放800元补贴"引发仲裁，仲裁委依据《劳动争议司法解释（二）》第十九条，认定该约定自始无效，裁定企业需为员工补缴社保并支付经济补偿金。

连带责任风险：平台企业通过外包、挂靠等方式规避直接劳动关系，但司法实践已开始突破这一屏障。北京法院在"闪送员送单途中意外身亡"案中，通过"证据矩阵"锁定平台对骑手的实质管理证据，推动平台与代理商承担连带责任。这种连带责任风险使平台企业不得不重新审视其用工模式。

1. 社会责任必要性：维护社会稳定与行业健康发展

社会风险防范：新就业形态劳动者已成为社会重要群体，其权益保障问题关系社会稳定。美团骑手猝死事件、盒马骑手超长工作时间投诉等案例表明，若不解决社会保障和工作条件问题，可能导致社会矛盾激化。

行业健康发展：平台经济的健康发展需要规范用工。京东通过为全职骑手缴纳"五险一金"，实现了骑手流失率下降15%-20%的积极效果；货拉拉通过公开算法和降抽佣策略，使司机月均收入提升约12%，这些案例表明合规用工可促进平台稳定发展。

企业社会责任：平台企业作为新业态的引领者，承担社会责任是其可持续发展的基础。美团2025年投入超过20亿元为骑手购买"职伤险"；淘宝闪购于2025年12月取消超时扣款机制并扩大覆盖到60城；京东推出骑手养老保险补贴并承担全部个人部分成本，这些举措体现了平台企业的社会责任担当。

四、从业者权益受损的具体表现

1. 劳动关系认定争议导致的权益缺失

外卖骑手：美团骑手在司法实践中常面临劳动关系认定困境。杭州骑手王师傅送餐途中发生交通事故受伤，平台以"双方签署过合作协议"为由否认存在劳动关系，最终通过法院调解获得75万元补偿款。北京外卖骑手孙某在送餐途中受伤骨折，被认定为十级伤残，平台通过"众包协议"规避责任，最终法院认定平台企业与合作公司构成共同用工主体，平台企业需承担连带责任。

网约车司机：滴滴司机与平台之间常被认定为"挂靠合作关系"。刘某某作为滴滴专车司机，在平台工作期间累计完成3518单，累计收入20.07万元，但在车内突发疾病死亡后，滴滴公司以其签署的《专快车服务协议》为由否认劳动关系，最终法院支持了平台主张。曹操出行司机则面临更复杂的劳动关系认定问题，司机与浙江德科人力资源公司签署劳动协议，但实际接受曹操出行管理，导致维权困难。

货运司机：货拉拉司机因平台算法和管理规则面临权益受损。某货拉拉司机因接单量不足4单、无故拒单等被平台扣减服务费，司机认为平台对其进行了人身隶属性与经济隶属性的双重管理，应被认定为劳动关系。圆通速递等快递企业则通过"城市服务中心"等末端网点进行外包，HR直接拒绝为骑手缴纳社保，导致劳动者权益保障缺失。

1. 社会保障权益受损

工伤保险缺失：新就业形态劳动者工伤保险覆盖率低。2025年5月，饿了么骑手袁鹏在送餐途中猝死，家属要求提供保险单据，但平台以"兼职身份"为由拒绝担责，建议通过法律途径解决。淘宝闪购骑手在送餐过程中发生交通事故受伤，平台仅提供雇主责任险，未缴纳工伤保险，导致骑手无法获得工伤保险待遇。

养老保险覆盖不全：平台企业养老保险覆盖存在明显差异。京东为全职骑手缴纳养老保险，企业承担15%，个人仅需承担8%；美团则对骑手提供50%的养老保险补贴，但仅限于"当月收入达就业地缴费基数下限且近6个月有3个月满足该条件"的骑手。2025年数据显示，外卖骑手社保个人心理阈值在340-500元区间，而灵活就业缴纳的社保费用并不比企业职工缴纳的社保费用少，导致大量骑手放弃参保。

医疗保险不足：平台企业医疗保险保障普遍不足。饿了么骑手需自行缴纳2.5元/天购买意外险，而平台未提供充分医疗保险；淘宝闪购骑手仅获得意外险和健康医疗险作为基础保障，缺乏全面医疗保险。京东虽为全职骑手缴纳医疗保险（含生育），但个人仍需承担2%，对收入不稳定的骑手构成一定负担。

1. 算法管理过度导致的权益侵害

扣款机制不公：平台算法扣款机制存在不公。顺丰同城骑手因"工装未清晰展示logo"被系统自动扣减50元服务费，且申诉通道被关闭，骑手无法提供补充证据；曹操出行司机因系统派单不合理导致绕路被乘客取消订单，平台仍判司机有责并扣分，司机申诉无果；货拉拉司机因系统误判（如用户同意修改送达时间后仍被判定违规）被扣减行为分，影响接单率。

工作时间过长：平台算法导致劳动者工作时间过长。盒马骑手被强制要求每天工作13小时以上，而平台却以"自由职业协议"规避全职认定；曹操出行司机反映每天工作超过14小时，且平台经常变更薪酬、奖惩及作息制度，司机无法获得相应劳动保障；货拉拉司机日均工作时长突破14小时，而平台仅以0.3元/单的补贴象征性补偿。

收入不稳定：平台算法导致劳动者收入不稳定。货拉拉通过动态调价算法将司机收入压缩至成本线边缘，其"特惠顺路"产品宣称"运费即时到账"，实则通过楼层费、超重费、等待费等12项隐性收费，使司机实际收入较平台显示价缩水43%；淘宝闪购骑手因包装破损被索赔，平台系统判定金额与实际损失不匹配，对骑手显失公平；美团众包骑手收入波动大，难以满足社保缴纳的稳定收入要求。

五、行政指导的落实可能性分析

1. 落实动力分析

政策压力：七部门联合行动具有强大权威性，未落实将面临行政处罚风险。2026年1月，《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》正式施行，明确要求平台必须为骑手购买工伤保险或同等保障的商业保险，费用计入平台运营成本。同时，七部门联合行动将直接影响企业诚信档案，进而影响招投标等经营活动。

成本优化案例：部分平台企业已通过社保合规获得长期成本优化。京东为全职骑手缴纳"五险一金"，虽短期增加成本，但实现了骑手流失率下降15%-20%的效果，长期来看降低了招聘和培训成本。美团通过养老保险补贴模式，使骑手参保意愿提高，平台形象得到改善，有利于长期发展。

算法透明化优势：算法透明化可提升平台公信力。货拉拉于2025年3月公开算法规则后，司机平均接单时长较去年同期缩短15%，用户留存率提升3-5个百分点。淘宝闪购取消超时扣款机制后，骑手工作压力减轻，配送质量提升，用户体验改善。这些案例表明，算法透明化可为企业带来长期竞争优势。

1. 落实阻力分析

成本压力：社保合规将显著增加平台企业用工成本。京东为全职骑手每月平均缴纳2000元五险一金，若覆盖全国100万骑手，年成本将达240亿元。美团2025年养老保险补贴试点覆盖2.2万名骑手，每单补贴约0.07元，全国推广将带来更大成本压力。2025年第三季度美团净利润亏损82.11亿元，社保合规成本可能进一步压缩利润空间。

执行复杂性：平台企业用工模式复杂，执行难度大。曹操出行司机与浙江德科人力资源公司签署劳动协议，但实际接受曹操出行管理，平台需重新梳理用工关系；圆通速递等快递企业通过"城市服务中心"等末端网点进行外包，末端网点执行社保政策的难度大；滴滴司机分散在全国各地，用工关系认定标准不一，执行社保政策面临地域差异挑战。

算法调整风险：算法透明化可能影响平台运营效率。货拉拉公开"司机自主，就近优先"的派单规则后，虽然司机收入提升，但订单匹配效率可能受到影响；美团若全面公开派单算法，可能导致商家与骑手对平台规则的争议增加，影响用户体验；淘宝闪购取消超时扣款机制，可能延长配送时间，影响平台服务效率。

1. 落实可能性评估

短期可能性（6-12个月）：中等偏低。平台企业需重新梳理用工关系、调整社保政策、优化算法规则，这些都需要时间和资源投入。美团2025年第三季度净利润亏损，可能影响其社保合规的投入力度。滴滴、曹操出行等平台劳动关系认定争议多，执行难度大。圆通速递等快递企业末端网点执行社保政策存在障碍。

中期可能性（1-3年）：中等偏高。随着政策压力持续加大、司法实践不断明确、消费者权益意识提升，平台企业将逐步调整用工模式。京东、美团等头部平台的先行实践将为行业提供参考。货拉拉、淘宝闪购等企业的算法透明化尝试也将为行业树立标杆。预计1-3年内，平台企业社保覆盖率将提高至50%以上，算法透明度也将显著提升。

长期可能性（3-5年）：较高。随着新就业形态劳动者权益保障制度不断完善、劳动者维权意识增强、平台企业社会责任提升，行政指导落实的可能性将显著提高。预计3-5年内，平台企业将建立更加规范的用工管理体系，社保全覆盖将成为常态，算法公平透明将成为平台核心竞争力。

六、行政指导的未来发展趋势

1. 政策完善趋势

法律体系化：新就业形态劳动者权益保障将从政策指导走向法律体系化。人社部已宣布将制定《新就业形态劳动者基本权益保障办法》，进一步明确劳动基准和企业劳动保护责任。预计未来2-3年内，将出台更多专项法律法规，明确平台企业用工责任边界。

标准精细化：用工标准将更加精细化。2023年11月人社部发布的《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》已对工作时间、休息休假等进行了规定。未来将进一步细化社保缴纳标准、算法透明度要求等，为平台企业提供明确指导。

监管协同化：多部门协同监管将成为常态。七部门联合行动表明，新就业形态劳动者权益保障已从单一部门监管转向多部门协同监管。未来将进一步完善跨部门协同机制，形成政策制定、执法监督、司法保障的全链条监管体系。

1. 平台企业调整趋势

用工模式重构：平台企业将重构用工模式。预计未来将出现更多混合用工模式，如"全职+稳定兼职+灵活众包"的组合，平台企业将为全职和稳定兼职劳动者提供更全面的社保保障，而灵活众包劳动者则通过职业伤害保险等获得基本保障。

算法优化升级：平台算法将更加优化和透明。货拉拉已公开算法规则并设立算法向善委员会；淘宝闪购取消超时扣款机制；美团探索更灵活、人性化的社保补贴方案。未来，平台企业将更加注重算法的公平性和透明度，建立更加完善的申诉和反馈机制。

权益保障创新：平台企业将创新劳动者权益保障方式。京东推出"健康折现"（未使用病假按300元/天兑换现金）和"晋升通道"（优秀骑手可转岗京东物流国际部）等创新保障措施；美团探索"超时免罚"和"夜间配送补贴"等差异化保障策略；淘宝闪购启动"橙意计划"，对长期稳定跑单骑士进行装备免费换新。未来，平台企业将推出更多创新性的劳动者权益保障措施。

七、结论与建议

此次七部门联合开展的用工行政指导行动，是国家对新就业形态劳动者权益保障的重要举措，具有深远意义。从外卖骑手到网约车司机，从货运司机到快递员，新就业形态劳动者已超过8000万人，其权益保障问题关系到社会稳定与行业发展。

行政指导的落实将面临短期阻力与长期动力并存的局面。短期来看，平台企业需承担社保合规成本，调整算法透明度，重构用工关系，这些都将增加企业运营难度。但长期来看，政策压力持续加大、司法实践不断明确、消费者权益意识提升、劳动者维权能力增强，都将推动平台企业逐步落实主体责任。

对平台企业的建议：

1. 重构用工关系：平台企业应主动梳理用工关系，区分全职、稳定兼职和灵活众包劳动者，对全职和稳定兼职劳动者建立更规范的用工关系，避免通过外包、挂靠等方式规避责任。

2. 创新社保模式：平台企业可借鉴京东、美团等先行企业的经验，探索适合自身特点的社保模式。京东为全职骑手全额承担"五险一金"成本；美团则采用"基础保障+进阶保障+生活福利"模式，对满足条件的骑手提供养老保险补贴。平台企业可根据自身规模和盈利能力，选择适合的社保模式。

3. 优化算法规则：平台企业应主动公开核心算法规则，建立更加公平透明的算法机制。货拉拉已公开"司机自主，就近优先"的派单规则，并设立算法向善委员会；淘宝闪购取消超时扣款机制。平台企业可通过算法优化，平衡商业效率与劳动者权益保护。

对监管部门的建议：

1. 分步推进落实：监管部门可采取分步推进的方式，先要求平台企业对全职和稳定兼职劳动者落实社保责任，再逐步扩展至灵活众包劳动者，避免政策一步到位导致平台企业运营困难。

2. 建立激励机制：监管部门可建立激励机制，对积极落实主体责任的平台企业给予政策优惠或税收减免，鼓励企业主动优化用工模式。

3. 加强执法协同：监管部门应加强执法协同，形成政策制定、执法监督、司法保障的全链条监管体系，确保行政指导落实到位。

对新就业形态劳动者的建议：

1. 增强法律意识：劳动者应增强法律意识，了解自身权益和维权途径。当权益受损时，可通过劳动仲裁、法院诉讼等途径维护权益。

2. 保留证据：劳动者应保留工作证据，如App接单记录、工资支付记录、考勤记录等，为维权提供有力支持。

3. 参与工会活动：劳动者可积极参与工会活动，通过集体协商等方式争取权益保障。全国总工会已启动工会维权服务新就业形态劳动者专项行动，计划2026年新发展新就业形态劳动者会员150万人，实现"工会爱心餐"发放约1500万份。

新就业形态劳动者权益保障是一项系统工程，需要政府、平台企业、劳动者三方共同努力。通过行政指导、法律保障、政策支持和企业自律，构建更加公平、有序、可持续的新就业形态用工环境，最终实现平台经济健康发展与劳动者权益保障的良性互动。

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