【研报】七部门对16家头部平台企业用工行政指导的全面深入调查分析

行政指导的背景动因：为何在此时开展？

政策演进与监管升级： 此次对美团、淘宝闪购、京东秒送、闪送、顺丰同城、盒马、滴滴、T3出行、曹操出行、货拉拉、满帮、圆通速递、申通快递、中通快递、韵达快递、极兔快递等16家头部平台企业开展用工行政指导，是国家对平台经济用工监管长期关注和政策演进的结果。早在2021年7月，人社部等八部门就曾联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号），首次提出“不完全符合确立劳动关系情形”的概念，要求平台企业对这类新就业形态劳动者承担相应责任。随后，市场监管总局等七部门也出台《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，提出“以算法取中”替代“最严算法”，保障外卖骑手权益。这些政策文件的出台，表明政府和相关部门在推动保护新就业形态劳动者权益方面的坚定决心和政策方向。此次七部门的联合行动，是这些指导性意见的进一步落实和升级，由宏观政策指导转向对头部企业的具体行政指导。

专项行动的直接导火索： 新京报的报道指出，此次行政指导是落实人社部等五部门于2025年4月联合部署的“新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升专项行动”的重要组成部分。该专项行动计划用半年时间，集中解决新就业形态劳动者权益保障方面的突出问题，以头部平台企业、快递企业和规模较大的平台用工合作企业为重点。专项行动的具体措施包括健全基础用工信息台账、组织政策培训、开展协商恳谈、实施用工体检、加强人力资源市场秩序整治、扩大职业伤害保障试点等。可以说，此次对16家企业的用工行政指导，正是在这一专项行动框架下开展的针对性举措，旨在通过“解剖麻雀”的方式，从头部企业入手，推动整个行业的规范发展。

社会关切与舆论压力： 新就业形态劳动者权益问题一直是社会关注的热点。近年来，多起涉及外卖骑手、网约车司机等群体的劳动争议案件频发，引发舆论广泛关注。例如，有外卖骑手因送餐途中遭遇交通事故，平台最初仅以商业保险形式进行有限赔偿，一度引发公众愤慨。又如，网约车司机群体对平台抽成过高、收入不稳定等问题反映强烈，也促使监管部门介入调查。这些事件凸显了平台经济在快速发展过程中，劳动者权益保障存在的短板，给企业和社会带来了新的风险与挑战。因此，政府选择在此时对头部企业集中开展行政指导，也是对社会关切的直接回应，旨在通过强有力的监管手段，促使平台企业正视问题、积极整改。

法律框架的完善需求： 当前，我国劳动法律体系主要基于传统的“用人单位-劳动者”二元结构，对新就业形态中出现的“去劳动关系化”趋势存在一定的不适应性。平台企业往往通过将劳动者注册为个体工商户、签订承揽或合作协议等方式，模糊甚至规避劳动关系，从而逃避法律上的雇主责任。这种现象在司法实践中导致了认定难、维权难的问题。例如，有骑手在提供劳动时被平台要求注册为个体工商户，但在实际工作中仍接受平台严格管理，其权益受到侵害时，双方的法律关系认定成为争议焦点。为了破解这一法律困境，有必要通过行政指导等监管手段，先行推动平台企业落实主体责任，保障劳动者基本权益，从而为未来法律的完善提供实践依据和示范效应。

国际经验与趋势影响： 新业态劳动者权益保护问题在全球范围内具有普遍性，各国纷纷探索应对之道。美国、欧盟等发达经济体已经或正在通过立法或判例，重新审视平台与劳动者之间的法律关系，为这一群体提供更全面的保障。例如，美国加州曾试图通过“零工法案”将平台骑手纳入雇员范畴，英国最高法院也裁决优步司机属于“工人”范畴，享有部分劳动权利。欧盟委员会则提出了“平台工作指令（Platform Work Directive）”草案，旨在提高算法透明度、保障平台工人的基本权利。这些国际动向对我国具有借鉴意义，也促使我国监管部门加快行动，以适应全球范围内平台经济治理的新趋势，维护我国劳动者的权益，同时促进平台经济规范健康发展。

平台用工存在的问题与侵权现象：被指导企业的共性与差异

此次被行政指导的16家企业，涵盖了外卖、即时零售、网约车、同城货运、快递物流等多个新业态领域。它们在用工模式上虽有差异，但总体呈现出“去劳动关系化”和“算法驱动管理”两大共性特征，由此衍生出一系列劳动者权益受损的问题。同时，不同行业和企业的具体情况又各有侧重，侵权现象的表现形式也有所不同。

（一）劳动关系模糊与“去劳动关系化”

平台经济下的用工关系复杂多样，从完全符合劳动关系的情形，到完全平等的民事合作，以及介于两者之间的“不完全符合确立劳动关系情形”，都有所体现。许多头部平台企业倾向于将自身定位为信息撮合方，而非用人单位，通过与劳动者签订承揽、合作协议，或要求劳动者注册为个体工商户，来否认劳动关系的存在。这种“去劳动关系化”的做法，使得劳动者在法律身份上处于模糊地带，难以被认定为平台的正式员工，从而无法享受《劳动法》所赋予的诸多权益，如最低工资保障、带薪休假、社会保险和工伤待遇等。

在外卖和即时零售领域，美团、饿了么（隶属阿里巴巴）、京东到家等平台通常将骑手分为“专送”和“众包”两类。专送骑手往往由平台或其合作商直接管理，需遵守严格的考勤、工时和奖惩制度，实际上与平台存在较强的人格从属性和经济从属性，但双方关系常被包装为“合作”或“承揽”。众包骑手则被定义为独立承包人，可以自由接单，不纳入平台考勤管理，看似更符合民事合作，但平台仍通过算法派单、绩效评价等方式对其劳动过程实施深度控制。在网约车领域，滴滴、T3出行、曹操出行等平台将司机视为独立承包人或合作伙伴，司机自主决定上线接单时间，平台只收取信息服务费，但这种“松散合作”模式同样无法掩盖平台对司机收入、服务质量和在线行为的管理控制。在快递物流领域，圆通、申通、中通、韵达、极兔等传统快递企业近年来也大量采用加盟和外包模式，将末端配送服务外包给第三方网点或个体司机，快递员往往与第三方建立劳动关系，但实际的劳动过程仍受平台规则约束，其权益保障责任主体不明确，容易在出现事故或纠纷时推诿扯皮。

（二）算法驱动的劳动控制与权益侵害

算法管理成为新“工头”： 与传统用工模式中管理者直接指挥不同，平台经济下的劳动管理高度依赖算法和数字技术。平台通过算法进行订单分配、路线规划、薪酬计算、绩效考核等，实现了对劳动过程的实时、精准控制。这种算法管理打破了传统劳动力管理体系，但其本质依然是雇主意志的体现。例如，外卖平台的算法系统可以根据骑手的历史配送数据、实时位置、商家出餐速度等信息，动态调整派单和预计送达时间，以优化配送效率。网约车平台的算法则根据乘客需求和司机供给，智能匹配订单，并计算行程费用和司机的分成比例。这种以算法为中心的管理模式，使平台能够以“技术中立”的面貌规避管理责任，但实质上对劳动者形成了强大的支配性控制。

“以罚代管”与考核指标严苛： 平台企业通过设定严苛的考核指标来驱动劳动者提高效率，这些指标往往通过算法自动计算和执行，劳动者一旦触犯即面临惩罚。典型的如外卖平台的超时罚款制度：骑手如果未能按平台算法设定的“预估送达时间”完成配送，就会被扣除相应报酬。再如网约车平台对司机服务评分、在线时长、接单量等都有要求，未达标者可能受到降低派单优先级甚至暂停服务的处罚。这种“以罚代管”的方式，实际上将劳动风险和成本转嫁给了劳动者。在平台算法的驱动下，劳动者为了完成任务和获得收入，不得不超时劳动、疲劳驾驶或违章抢行，从而埋下了安全隐患。有调查显示，部分外卖骑手为了在算法规定的时效内完成配送，不惜闯红灯、逆行，导致交通事故频发。同样，网约车司机在长时间驾驶和疲劳状态下工作，也增加了交通事故的风险。

算法不透明与规则不公： 算法管理的另一个突出问题是缺乏透明度和公平性。许多平台的核心算法规则（如派单逻辑、定价机制、奖惩算法）被视为商业机密，不对劳动者公开。劳动者只能被动接受算法的安排，对于算法如何决策、为何对自己进行惩罚往往一无所知，难以进行有效申辩或改进。这种不透明性使得劳动者处于弱势地位，无法有效维护自身权益。此外，算法规则往往由平台单方面制定和调整，劳动者没有参与协商的机会，容易出现对劳动者不公的情况。例如，平台在高峰期提高抽成比例或降低补贴，会直接影响劳动者收入，但劳动者对此几乎没有话语权。平台利用算法进行“大数据杀熟”，对不同地区的司机或骑手实施差别定价和派单策略，也可能损害劳动者利益。

劳动过程“数字围城”： 在算法的全面监控下，劳动者仿佛被困在一个“数字围城”中。他们的一举一动——接单、行驶路线、送达时间、服务评价——都被平台系统实时记录和分析。这种全方位的数据监控，让劳动者感到时刻处于被审视状态，工作压力巨大。同时，算法系统往往根据预设的最优模型运行，缺乏对劳动者个体差异和实际困难的人文关怀。例如，当骑手因恶劣天气或商家出餐慢导致配送延误时，算法通常不会自动调整处罚，除非平台人为干预。劳动者为了在系统中“生存”，只能不断适应算法的要求，超负荷工作，从而陷入“系统压榨人力”的恶性循环。

（三）典型侵权现象与案例

在上述共性问题的基础上，不同业态的劳动者权益受损各有侧重，也涌现出一些典型案例，反映出平台用工中存在的侵权现象。

1. 外卖与即时配送领域： 这一领域涉及美团、饿了么（阿里本地生活）、京东到家（含京东秒送）、盒马鲜生、闪送、顺丰同城等企业。骑手们普遍面临劳动时间长、劳动强度大、收入不稳定等问题。许多外卖骑手每天工作时长超过10小时，为了多接单常常在夜间和恶劣天气中奔波，工作强度极高。收入方面，虽然部分骑手月收入可观，但总体呈现“多劳多得、少劳少得”的不稳定状态，缺乏底薪保障。当遇到淡季或平台调整补贴政策时，骑手收入会大幅下降。此外，外卖骑手的职业伤害风险高，交通事故频发，但往往缺乏充分的工伤保险保障。在传统劳动关系下，劳动者发生工伤由雇主承担责任并依法享受工伤保险待遇。而骑手因法律关系不明，很多情况下只能依靠平台购买的商业保险来获得赔偿，保障力度有限。一个典型案例是：2024年，美团骑手韩某伟在送餐途中猝死，平台最初仅表示出于人道主义给予其家属2000元慰问，而商业保险仅赔付3万元，引发社会广泛争议。这一事件凸显了外卖骑手在遭遇重大人身伤害时的维权困境。最终，在舆论和监管部门的双重压力下，平台提高了赔偿，但该事件暴露的问题并未完全解决。

图1：2024年外卖骑手主要职业风险问题调查（N=2000）

2. 网约车领域： 以滴滴出行、T3出行、曹操出行、货拉拉（含货运）等为代表。网约车司机普遍反映抽成高、收入增长受限。平台作为中间撮合方，会从每一笔订单中抽取一定比例的费用作为佣金或服务费。近年来，虽然部分平台宣布降低最高抽成比例（例如滴滴将最高抽成从30%降至27%，曹操出行降至22.5%），但司机整体负担依然较重。尤其是对于接单量较少的新手司机或兼职司机，实际到手收入扣除油费、车辆损耗后所剩无几。另外，司机自主性受限。平台通过派单算法决定司机的接单数量和顺序，司机很难自主选择乘客或路线。一些平台还要求司机严格遵守平台规定的服务标准，如统一服装、服务用语等，实质上对司机进行了劳动管理。货运平台（如货拉拉）的司机群体还面临运价下跌、固定支出增加的问题。随着平台竞争加剧，一些平台通过补贴战获取市场份额，但补贴减少后，司机实际收入被压缩。同时，平台对司机的车辆、保险等要求提高，增加了司机的固定成本，挤压了利润空间。有司机反映，现在“跑车”比以前更累了，但收入却没有明显提高，甚至出现下降趋势。这些现象都指向一个核心问题：平台经济的快速发展并未完全转化为劳动者福祉的提升，反而出现了资本效率与劳动者权益的结构性冲突。

图2：部分网约车平台最高抽成比例对比（数据截至2025年）

3. 快递物流领域： 包括顺丰速运（含顺丰同城）、圆通速递、申通快递、中通快递、韵达快递、极兔快递等。快递员群体的主要问题是劳动定额高、考核压力大、职业风险高。随着电商行业的快速发展，快递业务量逐年攀升，快递员的派送量和工作强度也随之增加。一些快递公司设定了严格的派送时效和签收率考核，未达标者会被扣罚。这迫使快递员不得不超负荷工作，甚至牺牲休息时间来完成配送任务。快递员的职业伤害风险同样突出，每年都有快递员在派件过程中遭遇交通事故或因过度劳累倒下的报道。在传统快递企业中，快递员通常与各地网点或加盟商签订劳动合同或劳务派遣协议，享有基本的工伤保险。但在一些新业态模式下，如“云递”等众包快递平台，快递员被定义为自由职业者，缺乏工伤保险，一旦发生事故，只能自担风险。此外，快递行业的外包层层转包现象普遍，许多快递员实际上是第三方的员工，与快递品牌公司没有直接法律关系。这种情况下，一旦发生纠纷，容易出现“踢皮球”现象，劳动者难以确定责任主体。例如，有快递员在配送途中受伤，但因其名义雇主为某外包公司，而快递品牌公司否认与该快递员存在劳动关系，导致理赔过程复杂漫长。

落实主体责任的必要性与核心内容

落实主体责任的必要性： 平台企业作为新就业形态劳动者的用工主体或实际受益者，理应承担起保障劳动者权益的主体责任。这既是法律和政策的明确要求，也是企业社会责任的重要体现。从法律角度看，即使平台与劳动者之间不构成传统劳动关系，但只要平台对劳动者进行了实质性的劳动管理，就应当对劳动者的基本权益负责。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》明确提出，对于“不完全符合确立劳动关系情形”的劳动者，平台企业要“完善劳动报酬、休息、劳动安全卫生、社会保险等制度，切实维护其合法权益”。这意味着平台不能再以“灵活就业”为借口，逃避对劳动者基本保障的责任。从社会公平的角度看，平台经济创造了大量就业机会，促进了经济发展，但其收益理应由平台和劳动者共享。如果只享受了灵活用工带来的成本节约和效率提升，却将劳动者置于权益保障的灰色地带，不仅有失公允，也可能引发新的社会矛盾。因此，落实平台企业的主体责任，是实现平台经济健康可持续发展与劳动者权益保障双赢的必由之路。

主体责任的核心内容： 平台企业落实主体责任，涉及用工管理的方方面面，核心可以概括为“权责清晰、保障到位、管理规范、协商沟通”。

1. 明确法律关系，签订书面协议： 首先，平台企业应与劳动者明确法律关系，依法签订书面协议或合同。对于符合确立劳动关系的劳动者，应当签订劳动合同，缴纳社会保险，全面履行劳动法规定的各项义务。对于“不完全符合确立劳动关系情形”的劳动者，可以签订书面用工协议或服务协议，明确双方的权利义务，如报酬标准、工作时间、休息休假、劳动安全、职业伤害保障等。这种协议不应流于形式，而应具有法律约束力，一旦发生争议，可作为裁决依据。通过签订书面协议，可以避免劳动关系模糊带来的法律风险，保障劳动者在纠纷发生时有据可依。

2. 合理确定劳动报酬，保障按时足额支付： 平台企业必须确保劳动者获得合理且稳定的劳动报酬。对于计件制或按单结算的劳动者，平台应科学设定计件单价和报酬构成，保证劳动者在提供正常劳动的情况下，收入不低于当地最低工资标准。平台不得通过算法随意降低单价或提高抽成比例，变相克扣劳动者报酬。近年来，交通运输部多次约谈网约车平台企业，要求其规范定价行为、降低过高抽成比例，正是为了保障司机的合理收入。此外，平台应建立劳动报酬支付保障机制，确保报酬能够按时、足额发放到劳动者本人，防止出现拖欠或克扣的情况。对于外卖骑手等群体，平台还应建立恶劣天气补贴、高峰补贴等机制，对在特殊情况下提供额外劳动的劳动者给予合理补偿。

3. 合理安排工作时间，保障休息休假权： 平台企业不能以算法为由无限压榨劳动者的时间，必须保障劳动者的休息休假权。这包括合理设定劳动定额和工作强度，避免劳动者因超负荷工作而出现健康问题。外卖平台应当通过算法优化，适当放宽配送时限，避免骑手为了赶时间而冒险违章。同时，平台应建立防疲劳机制，对连续工作时间过长的劳动者进行强制休息提醒或下线处理。例如，美团等平台已在部分城市试点“连续工作8小时提醒、12小时强制下线”的机制，以保护骑手的身体健康。对于网约车司机，平台也应限制其每日最长在线时长，防止疲劳驾驶。劳动者在法定节假日工作的，平台应依法支付高于正常工作时间劳动报酬的合理报酬。总之，平台应通过算法和管理规则的设计，主动为劳动者“松绑”，而不是相反。

4. 加强劳动安全卫生保护，提供必要保障： 平台企业有责任为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和劳动保护用品。对于外卖骑手、快递员等户外劳动者，平台应配备或提供头盔、反光背心、雨具等基本防护装备，提高其在恶劣天气或复杂路况下的安全保障。对于网约车司机，平台应加强对车辆的安全检查和司机的安全教育，确保其具备合法的驾驶资格和良好的驾驶记录。此外，平台应严禁通过算法设置损害劳动者安全健康的考核指标。例如，不能以“鼓励”骑手超速送达为由，给予骑手超时奖励，因为这本质上会危及骑手和他人的安全。平台还应建立事故报告和处理机制，一旦劳动者在工作中发生事故，平台应及时介入处理，提供必要的帮助，并配合有关部门调查，而不是消极应对。

5. 健全职业伤害保障，分散职业风险： 针对新就业形态劳动者工伤保障缺失的问题，平台企业应当主动承担社会责任，为劳动者建立职业伤害保障机制。目前，国家已启动新就业形态人员职业伤害保障试点，要求以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点参加试点。平台企业应积极响应，按规定参加试点，为符合条件的人员缴纳职业伤害保险费。对于尚未纳入试点的情形，平台可以通过购买雇主责任险、意外伤害险等商业保险，为劳动者提供额外的保障。例如，美团、饿了么等平台已为骑手购买了商业意外险，以应对骑手在配送过程中可能遭遇的人身伤害。然而，商业保险不能替代法定的工伤保险，平台应将商业保险作为补充，而非替代，最终目标是让所有劳动者都享有职业伤害保障。

6. 建立协商机制，保障劳动者话语权： 落实主体责任，还要求平台企业改变“家长式”管理，主动与劳动者或其代表建立协商沟通机制。平台在制定或修订与劳动者切身利益相关的规章制度、算法规则时，应当充分听取工会或劳动者代表的意见建议，并将结果公示告知劳动者。这意味着，平台的算法规则不再是“黑箱”，而应具有一定的透明度和可解释性。一些平台已经开始探索这一方向，如美团定期举办“骑手算法恳谈会”，邀请骑手、商家、用户和专家学者共同讨论算法优化方案，倾听骑手的诉求。这种做法值得在更大范围推广。通过建立常态化的协商机制，平台可以及时发现并纠正算法和管理中的不合理之处，劳动者也能感受到被尊重，从而提升归属感和满意度。

7. 健全申诉维权渠道，提供及时救济： 平台企业应当建立劳动者诉求表达和申诉的快速响应机制。劳动者对平台的派单、考核、奖惩等有异议时，应有明确的投诉渠道和申诉流程，平台应当予以认真调查并及时反馈处理结果。对于确因平台算法或管理失误导致劳动者权益受损的，平台应主动承担责任，予以纠正或补偿。此外，平台可以与工会组织合作，在平台上设立劳动争议调解委员会，及时化解劳动者与平台之间的纠纷，避免矛盾激化。通过畅通内部维权渠道，平台既能更早发现问题、改进管理，也能减少外部法律纠纷，降低法律风险。

8. 优化算法，推动“算法向善”： 落实主体责任的最高境界是将劳动者权益保障融入算法设计本身，实现“算法向善”。平台企业应当将人文关怀作为算法优化的重要目标。例如，美团在算法优化中提出“科技向善”，通过算法升级，为骑手创造更好的工作条件。具体做法包括：将“时间点”式的送达时间改为“时间段”，为骑手预留更多缓冲空间；引入“出餐后调度”机制，减少骑手等餐时间；将差评、超时等处罚改为扣分制，降低偶发失误对收入的影响；推出“防疲劳”系统，强制下线连续工作过长的骑手等。这些举措体现了平台将劳动者权益置于算法设计考量的重要位置。未来，平台企业需要继续探索如何让算法更加透明、公平、人性化，真正实现技术赋能于人，而不是奴役于人。

从业者的权益侵权现状与维权困境

尽管法律和政策层面不断强调要保护新就业形态劳动者权益，但在实践中，这一群体的权益侵权现象依然突出，维权之路困难重重。其主要表现在以下几个方面：

1. 劳动报酬权难以保障： 新就业形态劳动者在劳动报酬方面面临的主要问题包括收入不稳定、报酬低于最低标准、报酬被克扣拖欠等。由于很多平台实行计件制或按单结算，劳动者的收入随市场波动和平台政策变化而变化，缺乏保障。一些平台在订单量充足时给予高额补贴，但在订单减少时又大幅降低补贴甚至取消，导致劳动者收入大起大落。部分劳动者为了获得更多订单，不得不接受平台提出的各种苛刻条件，甚至自行承担本应由平台承担的成本（如车辆油费、电费、保险费等），实际到手收入往往低于当地最低工资标准。此外，平台克扣、拖欠报酬的情况也时有发生。一些平台通过设置复杂的奖惩规则，对劳动者进行变相罚款，例如对所谓“服务不达标”者扣减报酬。更有甚者，个别平台在劳动者提出维权诉求时，采取停派订单、封号等报复性措施，变相克扣劳动者应得收入。

2. 休息休假权难以落实：超时工作、疲劳驾驶是新就业形态劳动者的普遍常态。由于缺乏法律上的明确工时限制，很多平台劳动者为了多赚钱，不得不连续工作十几个小时，放弃休息和休假。一些平台通过算法设定的高劳动定额和严苛考核，使劳动者不敢轻易请假或休息。例如，外卖骑手如果拒绝接单或申请休息，可能会在算法中失去优先派单资格，从而影响后续收入。网约车司机若在高峰期下线休息，可能错过一整天收入最可观的时段。这使得劳动者实际上丧失了自主选择工作时间的权利，休息休假权形同虚设。长此以往，不仅损害劳动者的身心健康，也埋下了公共安全隐患（如疲劳驾驶导致的交通事故）。

3. 劳动安全权存在严重隐患： 新就业形态劳动者往往在开放的、高风险的环境下工作，但安全保障措施却相对薄弱。交通事故是外卖骑手、快递员、网约车司机等面临的主要职业风险。由于平台算法追求效率和速度，骑手和司机在赶时间、抢订单的过程中，超速、闯红灯、疲劳驾驶等行为屡见不鲜，导致交通事故率居高不下。此外，外卖骑手和快递员还需要应对恶劣天气、复杂路况、高空抛物、犬类咬伤等风险。然而，很多平台对这些风险缺乏有效的预防和管理。一些平台为骑手购买了商业意外险，但保额有限、理赔流程复杂，难以充分保障劳动者权益。更严重的是，一旦发生重大伤亡事故，平台往往以“合作关系”为由拒绝承担雇主责任，将劳动者及其家属推给保险公司或社会，引发一系列社会问题。

4. 社会保险和职业伤害保障缺失： 这是新就业形态劳动者面临的核心困境之一。由于劳动关系不明，平台通常不会为劳动者缴纳养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险。劳动者如果想要参加社保，只能以灵活就业人员身份自行缴纳，但很多人因为收入不稳定、对未来缺乏信心而不愿或无力参保。职业伤害保障更是近乎空白。传统上，劳动者在工作期间受伤，由工伤保险基金支付医疗费和伤残津贴。但平台劳动者往往被排除在工伤保险之外，一旦发生事故，只能自行承担医疗费用和停工损失。虽然国家已经启动职业伤害保障试点，但目前覆盖面有限，许多劳动者仍未纳入。即使纳入试点，待遇水平与传统工伤保险相比也可能存在差距。这种保障缺失，使得劳动者在遭遇风险时缺乏基本的安全网，不得不依赖平台有限的商业保险或自筹资金，大大增加了维权和生活的难度。

5. 劳动关系认定难，维权渠道不畅： 新就业形态劳动者在遭遇权益侵害时，往往面临“投诉无门、维权无果”的困境。首先，劳动者需要证明与平台存在某种形式的劳动或雇佣关系，才能要求平台承担责任。但在很多情况下，平台通过复杂的合同和注册模式，使得这种证明非常困难。例如，骑手需要证明自己不是独立承包商，而是受平台管理的雇员，才能要求平台承担工伤赔偿责任。这种举证难让很多劳动者望而却步。其次，即使劳动者能够证明法律关系，他们也缺乏与平台对等的谈判地位。平台往往拥有强大的法务团队和资源，而劳动者个人力量悬殊，容易在维权过程中处于劣势。再次，现行的劳动争议处理机制（劳动仲裁、民事诉讼）对新就业形态劳动者来说成本高、周期长，很多劳动者为了生计无法长时间投入维权。一些劳动者即便胜诉，也可能因为平台执行不力、转移资产等原因拿不到赔偿。最后，劳动保障监察等行政执法部门在面对新业态纠纷时，也面临法律依据不足、跨地域协调困难等问题，难以及时介入和处理。这些因素交织在一起，使得新就业形态劳动者的维权之路异常艰难。

6. 心理压力与职业尊严缺失： 除了上述物质层面的权益受损，新就业形态劳动者在精神层面也承受着巨大压力。一方面，他们时刻处于算法的监控和评价之下，任何一个小失误都可能导致收入减少或差评，心理负担沉重。另一方面，社会对新就业形态劳动者的职业认同和尊重相对不足。一些人将外卖骑手、网约车司机等视为“临时工”“自由职业者”，忽视了他们也是劳动者群体的一部分，理应享有基本权益和尊重。这种观念上的偏见，加上劳动者自身缺乏归属感，使得他们在遭遇不公待遇时，往往选择忍气吞声，缺乏维权的勇气和动力。这也进一步加剧了他们的弱势地位。

行政指导的落实难点与未来展望

行政指导的积极意义： 此次七部门联合对头部平台企业开展用工行政指导，具有强烈的信号意义和示范效应。首先，它传递出国家对新业态劳动者权益问题的高度重视和解决决心。以往的政策更多是宏观指导意见，而此次直接点名具体企业，要求限期整改，说明监管已进入“动真格”阶段。这将倒逼平台企业正视问题、加快整改。其次，行政指导具有较强的灵活性和针对性。相比立法和司法，行政指导可以更快地对当前突出问题作出反应，指导企业调整经营策略和管理方式。例如，对于平台算法不透明的问题，监管部门可以直接要求企业公开相关规则，而不必等待漫长的立法过程。再次，行政指导为后续更严格的监管措施奠定了基础。如果头部企业能够在此次指导后有所改进，监管部门可以总结经验，将成功做法推广到全行业；如果企业消极应对，监管部门也可能采取更严厉的措施，如公开曝光、行政处罚甚至启动调查问责等，形成震慑。

落实过程中的挑战： 尽管行政指导意义重大，但要确保其真正落地，仍面临不少挑战和困难：

1. 企业利益驱动与执行阻力： 平台企业作为市场主体，其首要目标是追求利润最大化。落实主体责任往往意味着企业需要承担更高的成本，如提高劳动报酬、完善保险保障、改善工作条件等，这些都会侵蚀企业利润。一些企业可能对行政指导持观望甚至抵触态度，试图通过形式上的整改来应付检查，而不愿触及核心利益。例如，平台可能表面上同意降低抽成比例，但实际上通过提高其他费用或调整算法规则，将损失转嫁到劳动者身上。这种“上有政策、下有对策”的现象，增加了监管的难度。此外，头部平台企业拥有强大的游说和公关能力，可能通过各种方式影响政策的执行力度和节奏。因此，监管部门需要持续跟踪督查，确保企业整改不打折扣。

2. 法律制度滞后与监管依据不足： 目前，我国尚缺乏专门针对新业态劳动关系的法律法规。监管部门在指导企业整改时，主要依据的是政策性文件和部门规章，其法律层级和强制力有限。一些企业可能利用法律漏洞，对行政指导提出质疑，或者对整改要求讨价还价。例如，对于要求平台与劳动者签订书面协议的指导，平台可能以“双方为平等主体”为由拒绝签订具有法律约束力的劳动合同，而只愿意提供一份格式合同或协议。在缺乏明确法律界定的情况下，监管部门难以强制企业接受更严格的劳动关系认定。这种法律制度的滞后，使得行政指导的权威性受到一定制约。为此，有必要加快立法进程，如制定《新就业形态劳动者权益保障法》或在《劳动法》中增设专门条款，为监管执法提供坚实的法律依据。

3. 平台用工模式的复杂性： 平台经济下的用工模式千差万别，不同行业、不同企业甚至同一企业内部，都可能同时存在多种用工形式。例如，有的平台直接雇佣部分员工（如客服、调度），同时又与大量灵活从业者合作；有的平台将业务层层外包，形成复杂的用工链条。这种用工关系的多样性，增加了监管的复杂性。监管部门在指导企业整改时，需要针对不同情况分类施策。例如，对于直接雇佣的员工，要确保其依法享有劳动保障；对于合作的灵活从业者，要督促平台签订协议、落实保障措施；对于外包员工，要明确平台与外包商的连带责任，防止平台借外包规避责任。这要求监管人员具备专业的能力和敏锐的判断，能够透过表象抓住实质，否则容易出现“按下葫芦浮起瓢”的情况。

4. 劳动者维权意识与组织能力不足： 新就业形态劳动者普遍存在维权意识淡薄、组织化程度低的问题。很多人来自农村或城市底层，文化水平不高，法律知识欠缺，不知道自己有哪些权利，更不知道如何维护权利。同时，他们分散在全国各地，缺乏统一的组织来代表他们发声。这使得在行政指导过程中，劳动者一方缺乏有效的参与和监督。企业整改情况如何，劳动者最有发言权，但如果没有畅通的反馈渠道，监管部门很难听到真实的声音。此外，劳动者自身也可能因为害怕失去收入来源而不敢投诉或配合调查，导致一些侵权行为难以被发现和纠正。因此，要落实行政指导，必须同步提升劳动者的维权意识和组织能力，鼓励他们通过工会、行业协会等渠道参与监督和协商。

5. 平台技术壁垒与监管难度： 平台经济的技术性很强，监管者面临信息不对称和技术壁垒。平台的算法和大数据模型往往被视为商业机密，监管部门难以实时获取其内部运作数据，只能通过平台自行报送或劳动者反映来了解情况。这给了平台一定的操作空间，例如在监管检查时临时调整算法参数，以营造合规假象。另外，平台的业务模式不断创新，新问题层出不穷，监管法规和手段有时难以跟上其变化速度。例如，即时零售兴起后，出现了“前置仓骑手”这一新角色，其权益保障问题尚未有明确规范。这种监管滞后使得一些侵权行为在短期内难以被纳入监管视野。为此，监管部门需要加强技术能力建设，培养既懂法律又懂数字技术的复合型人才，探索运用大数据、人工智能等手段进行非现场监管，提高监管的及时性和精准性。

6. 跨区域协同监管的挑战： 很多平台企业在全国甚至全球范围内开展业务，而我国现行监管体系以属地管理为主。这意味着，不同地区的监管部门可能对同一企业的合规情况掌握不一，执法尺度也可能不同。平台可能利用这一点，在不同地区采取不同策略，或在监管严格地区收缩业务，在监管宽松地区扩张业务。这种监管套利行为，不利于形成全国统一的监管环境。此外，一些平台通过注册在海外、选择部分业务在海外运营等方式，试图规避国内监管。这些都对行政指导的全面落实提出了挑战。要解决这一问题，需要加强中央与地方、地区之间的协同监管，建立信息共享和联合执法机制，对跨区域的平台企业实现监管无死角。

未来展望：构建新就业形态劳动者权益保障的长效机制

此次行政指导只是手段，而非目的。长远来看，需要构建一个系统完善、长效可持续的新就业形态劳动者权益保障机制。这涉及法律、政策、企业治理、社会监督等多个层面的协同推进。

1. 完善法律法规，明确各方权责： 最紧迫的任务是填补法律空白，为平台经济下的劳动者权益提供明确的法律依据。一方面，可以考虑在《劳动法》中增加专门条款，将“不完全符合确立劳动关系情形”的劳动者纳入保护范围，明确其享有的最低工资、休息、职业伤害保障等权利，以及平台企业应承担的相应义务。另一方面，也可以制定专门的《平台经济用工管理条例》或类似法规，对平台企业的用工行为进行全面规范，包括算法透明度、数据使用、劳动者权益保障、法律责任等内容。此外，应完善配套法规，如修订《社会保险法》，为灵活就业人员参保提供制度渠道；制定《职业伤害保障条例》，将新业态劳动者全面纳入保障范围。通过法律层面的顶层设计，为监管部门执法和企业合规提供清晰指引。

2. 强化监管执法，督促企业整改： 法律的生命力在于执行。监管部门需要加大执法力度，对平台企业的用工合规情况进行常态化监督检查。可以采取“双随机、一公开”等方式，不定期对平台企业进行抽查，并将检查结果向社会公开。对于发现的问题，要坚决依法处理，不能姑息。例如，对拒不改正侵害劳动者权益行为的平台，依法给予行政处罚；情节严重的，可以吊销相关业务许可或责令停业整顿。同时，建立黑名单制度，将严重违法的平台企业及其法定代表人列入失信名单，实施联合惩戒，提高违法成本。此外，应完善举报奖励制度，鼓励劳动者、媒体和社会公众对平台违法行为进行监督举报，形成全社会共同监督的氛围。

3. 推动集体协商，提升劳动者话语权： 鉴于劳动者个人力量薄弱，集体协商是维护其权益的有效途径。应积极推动新就业形态劳动者加入工会，组建行业性或区域性工会组织。在行业层面，可以由工会代表劳动者与平台企业或行业协会进行集体谈判，就行业最低报酬标准、劳动定额、工作时间、职业伤害保障等核心问题达成集体协议，为整个行业设定底线。在企业层面，鼓励平台企业建立劳动者代表大会或职工代表大会制度，就企业内部重大事项（如算法规则调整、奖惩办法制定等）听取劳动者代表意见。通过集体协商，劳动者可以由分散走向联合，由被动接受变为主动参与，真正实现“劳资两利”的协商共赢局面。

4. 创新保障机制，解决后顾之忧： 要让新就业形态劳动者安心工作，必须解决他们的后顾之忧。首先，要完善社会保障。对于灵活就业人员，应进一步放开参加职工养老、医疗保险的户籍限制，简化参保手续，允许其通过线上平台便捷参保。同时，探索建立灵活就业人员职业伤害保障基金，由平台企业按一定比例缴纳费用，用于支付因工作原因遭受事故伤害的劳动者的医疗和补偿费用，实现风险分担。其次，要加强职业培训和教育。政府和平台应联合投入，为劳动者提供职业技能培训、安全培训和法律知识培训，提高其就业能力、安全意识和维权意识。再次，要完善争议处理机制。可以设立专门的新就业形态劳动争议仲裁庭或调解中心，简化仲裁程序，降低维权成本。对于典型案件，司法机关应及时发布指导性案例，为类似案件提供裁判指引，统一法律适用尺度。最后，要营造尊重劳动者的社会氛围。通过媒体宣传、公众教育等方式，提高全社会对新就业形态劳动者群体的尊重和认可，消除对他们的偏见，使维护其权益成为社会共识。

5. 平台企业积极履行社会责任： 从根本上说，新就业形态劳动者权益问题的解决，离不开平台企业自身的主动作为和责任担当。平台企业应转变观念，将劳动者视为合作伙伴而非单纯的生产要素，将“以人为本”融入企业文化。具体而言，平台可以主动定期披露用工管理情况，如劳动者人数、平均工作时间、平均收入、职业伤害发生及赔付情况等，接受社会监督。平台还可以设立劳动者权益保障委员会或类似机构，由企业高管、人力资源专家、劳动者代表和外部独立人士组成，定期评估平台在劳动报酬、休息休假、安全卫生、保险保障等方面的情况，并提出改进建议。对于外卖、快递等户外劳动者，平台可以联合政府和社会力量，建设劳动者驿站、骑手之家等服务设施，提供休息、充电、饮水、如厕等便利，改善其工作环境。对于网约车司机，平台可以探索建立司机互助基金，在司机遭遇疾病、事故等困难时提供帮助。通过这些举措，平台企业不仅能更好地履行社会责任，也能增强劳动者的归属感和忠诚度，实现企业与员工的长期共赢。

6. 加强国际交流与合作： 新就业形态劳动者权益保障是全球性课题，各国都在探索应对之策。我国应积极参与国际劳工组织（ILO）等多边框架下的讨论，分享我国经验，借鉴他国做法。例如，可以学习欧盟在算法监管方面的立法经验，推动我国出台类似的《平台算法透明度与公平性指引》；可以参考美国加州在劳动关系认定方面的司法实践，完善我国相关法律标准；可以关注印度、东南亚等国在灵活就业人员社保方面的创新举措，为我国提供新思路。通过国际交流，我们可以站在巨人的肩膀上，更快地建立起符合我国国情的平台经济劳动者权益保障体系。

结语： 新就业形态劳动者权益保障问题，是数字时代劳动领域的一场深刻变革和挑战。七部门对16家头部平台企业开展用工行政指导，是我国应对这一挑战的有力举措，标志着我国在规范平台经济、保护劳动者权益方面迈出了关键一步。然而，这只是一个开始。真正的考验在于如何将行政指导的要求转化为实实在在的整改行动，如何将短期的监管措施升华为长期的法律制度和社会共识。这需要政府、企业、劳动者和社会各界的共同努力。我们有理由相信，随着各项改革措施的深入推进，新就业形态劳动者的权益将得到更充实的保障，平台经济也将实现更加健康、可持续的发展，为社会创造更大的价值。

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