GCNR研报 | (下)谁将成为东南亚的首批核电国家?05东盟核能发展的产业链制约与可再生能源不同，核能并非单纯的发电技术部署，而是涉及资本、监管、人才、燃料循环、运营与维修（O&M）、供应链、保险、退役及废物治理等多个环节的复杂产业系统。因此，东盟核能复兴并非仅取决于政策意愿与气候目标，而取决于整个核能产业链的可交付性与制度匹配程度。从这一角度审视，东盟在核能部署中承受至少以下几类结构性挑战。1. 制度基础设施欠成熟核能产业的运转高度依赖制度基础设施，包括：独立监管机构、核损害赔偿法律、燃料循环协议、保险机制与民事责任制度、退役规划、废物处置及财务透明性等软基础设施。建立一个成熟且独立的核监管体系通常需要10到15年以上的持续投入。目前大多数东盟监管机构仍处于起步阶段，缺乏对现代反应堆设计进行独立安全评估的经验。菲律宾最先补全了监管独立性与许可制度闭环；越南与印尼正在从政策规划过渡到制度铺设；泰马新仍处于能力建设阶段。许多国家在核损害赔偿责任、放射性物质安全运输以及核设施退役等关键法律领域仍存在明显空白。虽然小型模块化反应堆（SMR）是首选，但目前缺乏针对此类新技术的特定国际监管指南（如跨境运输和保障监督协议），极大地增加了东盟国家首堆部署的时间成本与技术合规门槛。2. 核能资本结构与产业融资逻辑不匹配核电属于资本密集型资产，生命周期超过60年，现金流回收期长，且对政策稳定性与监管确定性具有极高敏感度。尽管SMR降低了门槛，但核电项目仍需巨大的预付资本投资，且易受工期延误和预算超支的影响，这对东盟发展中经济体构成财务压力。东盟多数经济体的电力市场仍依赖行政定价、短周期购电合同或混合型市场结构，这与核能需要的长期PPA、RAB、CfD或政府担保机制存在明显错位。SMR虽声称降低初始投资，但核电项目对长期低成本资本的依赖仍未下降。ADB核能融资窗口的开启是关键破冰，但尚不足以形成商业化扩张条件。3. 核能产业链未本地化核电产业链涵盖大型设备制造、燃料加工、工程建设、IT控制系统、核级材料、冷却系统等多个高技术环节。东盟目前缺乏具备工业基础的核级制造体系，供应链高度依赖进口，导致设备交付周期长、备件成本高、维护与检修受制于供应商日程。对于SMR而言，模块化确实降低现场施工难度，但对于长期运营（O&M）与停堆检修而言，本地供应链缺失将转化为长期成本负担，而不是一次性问题。4. 燃料循环与乏燃料治理放射性废物，尤其是乏燃料（spent fuel）的永久处置，是核电全生命周期管理中最具政治挑战性的环节。目前，东盟境内尚无任何国家建立起高水平放射性废物的永久性处置库。乏燃料管理不仅涉及极其复杂的地质工程技术，更是一个极其敏感的社会政治议题，即便仅仅是提出临时储存方案，也往往会引发选址所在地社区乃至周边国家的强烈抵制。燃料循环是核能产业链的核心经济与政治环节。东盟国家缺乏本地燃料加工、再处理及高放废物终端处置能力，必须依赖国际核燃料市场或BOO/回收模式。虽然部分供应商（如俄罗斯）提供包含乏燃料回收的“全包式服务”，但这可能导致东盟国家在核燃料循环的末端产生长期对外部大国的战略依赖。美国“123协议”体系则通过再处理与再转让限制施加防扩散制衡。这种制度性约束反映出核能不仅是能源政策，更是“制度输入＋主权让渡”的战略议题。5. O&M与人力资本断层核电站的长期可用率依赖完善的O&M体系、运行文化与经验积累。东盟在经历20年无核周期后出现代际人才断层，专业教育体系与技术院校缺乏针对核能的中长周期培养机制。在核电产业中，人才短缺不是过渡性现象，而是长期制约O&M能力的硬约束；尤其是在SMR部署中，运营人员占比偏高，人才缺口可能直接影响并网时间表与负荷因子表现。运行一座核电站需要数百至数千名高素质专业人员 ， 而东南亚目前的教育管道难以在短期内填补这一巨大缺口。以印度尼西亚为例，其目标是到2040年培养出约4,900名核能专业人才，以支撑其庞大的核电装机远景。6. 区域制度协同缺位核能不仅是一项国家能源技术，也是一项区域公共产品。目前东盟能源治理仍以主权分割为主，缺乏跨境监管协调、应急互助、废物转运、核损害赔偿互认及许可标准协调机制。ASEANTOM与NEC-SSN填补了信息共享与能力建设缺口，但距离形成“核能区域制度基础设施”仍有显著距离。在区域核能复兴背景下，制度协调与能源一体化将成为核能部署的新瓶颈。 此外， 福岛（2011年）核事故对全球及东盟公众的认知产生了深远影响，导致民众对核安全、电离辐射风险以及政府的应急响应能力普遍持怀疑态度。例如，新加坡的一项研究显示，其公众对核电的支持率仅约为22%。由于东南亚地区人口密度极高，任何核设施的选址都可能引发邻国对跨境污染风险的关注。部分成员国（如菲律宾、印尼）处于“环太平洋火山地震带”，这对抗震设计提出了极高要求，并增加了公众对选址安全性的疑虑 。总体而言，东盟核能复兴的关键变量不在于是否具备安装设备的能力，而在于是否具有建设核能产业链所需的制度能力、金融能力、O&M能力与供应链能力。换言之，核能对东盟而言是一项产业系统选择，而不是单纯的技术选择。06GCNR研判从2024年至2026年间，东盟核能发展呈现出鲜明的梯度分化，并逐步形成三层结构性的国家组合。第一梯队包括菲律宾、越南与印度尼西亚，其共同特征是将核能明确写入电力规划与能源政策中，具备量化装机目标与具体时间表，法律体系与监管机构亦已进入“工程前置阶段”。第二梯队以泰国、马来西亚与新加坡为代表，重点投入在制度准备与能力建设层面，通过PDP、电力改革、NEPIO机制或“123协议”等国际合规框架完成“技术导入”的基础条件。第三梯队包括柬埔寨、老挝与缅甸，虽无近期国内部署动力，但密切关注核能在区域电力交易与跨境能源体系中的潜在角色。GCNR认为，2026年具有分水岭意义。在菲律宾担任东盟轮值主席国的背景下，核能议题有望从双边技术合作升级为区域能源治理的公共议题。与此同时，菲律宾将进入建设许可阶段，越南将完成法律修订并重启宁顺项目路径研究，印尼也将在KEN与RUPTL框架下推进技术选址与供应链评估。制度、技术与外交三条链条在同一时间窗口相互收敛，这标志着东盟核能从“政策宣示竞争”迈入“制度与工程竞赛”的新阶段。驱动东盟核能重启的逻辑并非单一变量，而是多重压力与多重动因的共振结果。能源转型与气候治理目标对煤电形成结构性退坡压力，天然气市场的地缘化与计价波动削弱了“气电作为基荷”的传统假设，而AI数据中心、电动汽车（EV）产业链与绿色氢氨等新兴产业则在负荷侧制造出24/7零碳电力的“刚性需求”。核能在此语境下不再是发电技术，而成为“能源主权资产与产业战略资源”。核能在东盟的意义由此实现从可选项到必选项的观念转移。在约束条件方面，短期内决定东盟核能部署节奏的关键不是技术成熟度，而是监管能力、人才供给与社会许可。核能监管体系的建立通常需要十年以上的制度投入，而东盟国家在法律基础、赔偿责任、废物治理及跨境运输等议题上仍存在显著缺口。人才断层亦构成长期制约，多数国家经历二十年核能搁置期后需重新构建从工厂运行到核安全监管的完整人力体系。公众接受度与社会许可机制则直接影响选址进程与政治风险。核废物特别是乏燃料处置问题在未来构成战略层面的外部性议题，涉及主权、供应链与国际关系，其复杂性将远高于技术层面。展望未来，根据《第八次东盟能源展望》，2050年东盟核能装机有望达到10.5GW，成为区域能源矩阵中继煤电与天然气之后的重要基荷支柱。从结构上看，SMR将占据显著份额，传统大型堆可能主要出现在越南或菲律宾等具备电网规模与制度容量的国家。如果SMR的成本曲线在2040年前出现显著下降，则区域核能规模可能突破10–15GW甚至更高，进而对东盟内部电力互联、跨境电力交易与绿色氢氨供应链形成外溢影响。总体而言，GCNR判断，在多边银行融资支持、核外交框架合规化、产业负荷变化与气候目标协同作用下，东南亚核能复兴已进入“不可逆的制度轨道”。从“是否发展核能”的价值辩论，已经转变为“如何建设核能体系”的制度与工程议题。核能正在成为东盟国家构建能源安全、产业竞争力与能源主权的战略选项。核能的区域化与制度化趋势一旦形成，其路径将难以逆转。（全文完）重要提示：本研究院可就东盟核电“第一梯队”国家开展专项 深度市场 研究，包括政策评估、监管体系对标、首堆部署可行性研究及区 域 供需预测，重点覆盖SMR部署窗口、项目管线、成本模型及供应链布局等 课 题，欢迎机构与企业对接合作。GCNR原创文章 转载请注明来源推荐阅读GCNR研报 | (上)谁将成为东南亚的首批核电国家？GCNR研报 | (中)谁将成为东南亚的首批核电国家？IFCE简讯 | 周杰与沙特学者共同完成《中国与海合会国家核能合作》一文撰写GCNR研报 | 新年特稿: 2026年全球核能政策形势分析与展望GCNR研报 | IAEA对2050年全球核电发展趋势的预测（2025）
